《論國土資源法與自然資源法、環境保護法關系【優秀17篇】》
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關鍵詞：自然資源自然資源法律規范所有權利用保護憲法憲法原則
在人類降生之初即懂得利用自然資源來維系生存，但只是在本能的驅使下實施相應的行為。隨著人類理性世界的不斷發展，人們開始認識到自然資源對于人類生存與發展的作用與意義。于是，關于如何對待自然資源的問題，就在人類理性世界的發展過程中形成了相應的理念。人們提出了各自不同的主張，其中主要是圍繞如何開發和利用自然資源為基礎而提出問題和解決問題的。隨著人類開發利用自然資源技術和手段的不斷提高，方法的日新月異，大量的自然資源在人類開發利用的活動中被消耗，人們開始認識到自然資源的有限性，難以再像從前那樣肆無忌憚地揮霍自然資源，因此提出了“可持續發展”的理論。在這樣的理論于人們的思想中逐漸發展、進步的情況下，關于“保護”自然資源的主張，便向人們傳統的關于如何“開發利用”自然資源的思想和觀點提出了挑戰。越來越多關于保護自然資源的理論也應運而生，相應的學說、名稱，甚至相關的政府機構也隨之出現，諸如自然資源保護法、環境與資源保護法學、環境與資源保護委員會，等等。這樣，在如何對待自然資源的問題上，就有了開發利用和保護這三個基本的人類思維理念。在“民主與法制”和“依法治國”這一規范人類社會生存與發展的總原則下，人們又提出了關于自然資源的權屬問題。這樣，便就先后將自然資源歸誰所有，如何“開發”、“利用”和“保護”自然資源的思想納入到了憲法和環境法理論之中。在當今社會的法律制度不斷發展，特別是在目前我國的環境法律制度不斷進步的過程中，上述這些基本思想和主張即已成為有關自然資源法律規范理論研究的基本原則和核心內容。
然而對于這樣的基本原則和核心內容，目前人們又提出了新的問題，其中主要是對“保護自然資源”的觀點和主張產生異議。他們從科學的發展觀和法治觀出發來闡明觀點，認定關于“保護自然資源”的概念及其思想觀點缺乏科學性和有效性，認為這一理論的提出是極為不適當的。于是，在有關人類應該充分利用自然資源，還是應當保護自然資源的問題上形成了兩種對立的觀點。那么，什么應當是明辨是非的標尺和準則呢？上述這些觀點反映到如何進行法律規范的問題上，在立法界同樣形成了不同的觀點和認識。如果不能用正確的思想方法來指導我們的立法工作，不但不利于立法工作，甚至會對整個自然資源法律制度帶來不好的后果，最終將影響我們的經濟建設和社會發展。因此，什么是自然資源法律規范正確的思想方法和應當遵循的原則，是一個亟待人們來探討和解決的大問題。
有關自然資源的法律規范，是整個法律規范系統的組成部分之一。這個法律規范體系是以憲法為最高原則的，由于憲法在整個法律規范系統中處于至高無上的地位，為其他法律規范提供了根本的指導原則和思想方法，因此而被賦予“根本大法”的稱謂。它的這一至高無上地位的確立是人們對人類歷史甚至法制史經驗總結的結果，是由憲法的產生過程和內容，以及制定和修改憲法程序的復雜性、權威性等決定的，一切熟悉法律制度的人們無不知曉憲法的這一崇高地位。在憲法的這一崇高地位之下，其他法律規范是對憲法原則和精神的延伸和擴展，即對憲法原則和精神的具體化。它們必須以憲法的有關規定作為其做出相應規范的基礎和指導原則，甚至它們的立法方法也必須符合憲法的原則。有關自然資源的法律規范也同樣要遵循這樣的原則，即以憲法為其做出規范的原則和基礎，這是毋庸置疑的，是世界各國制度普遍適用的原則，在成文法國家表現的尤為鮮明。作為成文法國家之一，我國的制度也自然要遵循這樣的原則。因此遵循憲法原則，也是向一切從事自然資源立法及管理實踐，以及理論研究的人們提出的要求。所以，有效做出有關自然資源的法律規范，是以嚴格遵循憲法原則和精神為前提的，而要根據這樣的原則來做出有關自然資源的法律規范，就必須首先弄清什么是憲法關于規范自然資源的基本指導原則。在這樣的思考下，筆者以憲法為準則和立說的基礎，結合對我國立憲史的簡單回顧，并在引用科學理論的基礎上，對憲法中有關“自然資源”的規定做出歸納，提出關于自然資源法律規范的憲法原則，從而說明如何對利用自然資源的行為和活動做出正確法律規范的結論。同時，結合我國社會發展的實際情況，對憲法有關自然資源不盡詳細的規定，提出進一步完善的建議。
一、憲法有關自然資源法律規范的原則規定
新中國建國后于1954年制定憲法，這部憲法開創了中華人民共和國的歷史，首次確立了社會主義中國的憲法原則。其中就有對自然資源法律規范的原則規定，這部憲法制定后，到目前為止經過了三次大的修改，分別為1975年、1978年和1982年，此外，還經過了數次小的修改。從1988年起，即以修正案的形式修改憲法，到目前為止已有1988年、1993年、1999年和2004年四個修正案，憲法修改已進入規范化程序的軌道。到目前為止，憲法制定與修改的歷史過程已經延續了近50年。有關自然資源法律規范的問題，在1978年和1982年兩次大的修改中發生了一些變化。關于自然資源法律規范的憲法原則已經基本確立，我們可以從兩個方面來認識憲法的這個基本原則：首先我們來回憶一下它的變化過程，從歷史發展的進程中來認識我國憲法關于自然資源法律規范的基本原則；然后再就現行憲法的有關規定，來認識什么是自然資源法律規范的憲法原則。
（一）憲法有關自然資源法律規范原則規定的演變過程
在1954年我國制定憲法之初，即將有關自然資源的法律規范問題寫入其中，第6條第2款中明確規定：“礦藏、水流，由法律規定為國有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有?！边@一條明確地對礦藏、水流，以及由法律規定為國有的森林、荒地和其他資源的權屬問題做出了規定，即歸全民所有。第8條第1款又規定：“國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權?！边@一規定，表明了國家在明確上述資源為國家所有的前提下，承認農民對部分土地的所有權。1975年對憲法作第一次修改時，由于單純重視適應“”的需要，沒有顧及有關自然資源法律規范問題，因此未對這個問題做出改動，保留了憲法第6條第2款的上述規定。1978年修改憲法時，對有關自然資源的法律規范問題略微做出調整，即在原第6條有關資源歸全民所有即國家所有的內容中，將“其他資源”改為“其他陸海資源”。這一修改是十分重要和必要的，它首先改變了我國憲法中對海洋資源的權屬問題未做出明確規范的狀況，明確了海洋資源的權屬問題，避免了由于我國海洋資源權屬不清而引發的爭議。按照這一規定，可以做出這樣的推論，即一切海洋資源，包括一切海域、海島、海礁和灘涂，以及海洋中的各種生物資源、礦物資源和海水等均有了明確的權利歸屬，即為國家所有。1982年的憲法修改，是一次最大規模的修憲活動。這次修改，對憲法的內容作了大量的補充和調整，其中有關自然資源的法律規范問題也同時做出了歷史上最大的改動。這次修改后，憲法除明確了我國自然資源的權屬問題，而且對自然資源的開發、利用及保護內容做出了相應的增補。但卻將1978年明確的“其他陸海資源”的文字表述，用一個不十分明確的“等自然資源”的文字表述方式所替代。雖然這個表述對我們未來規范空間資源和極地資源[①]留有余地，但卻使原已清楚的海洋資源的權屬問題，變得有些不明確。由于在這三次大的修改期間或之后所做出的幾次小的、局部的修改，均是專項的或者以修正案的形式就專門問題做出的修改，所以未就自然資源的法律規范問題做出調整。有關自然資源的法律規范問題，主要是體現在憲法制定之初和1978、1982兩次大的修改之中。
從以上對憲法制定和修改歷史的簡單回顧，我們可以看出，我國憲法有關自然資源法律規范問題，從時間上主要分為兩個階段：在1982年修憲以前，由于歷史和人們認識上的局限性，我國憲法著重于對自然資源權屬問題的法律規范，對于自然資源的利用及保護等問題未能做出規范；1982年修憲期間，由于人類對利用自然資源認識的不斷提高，一些思想和理念必然反映到我國的制度之中，使得這次修改后的憲法關于自然資源法律規范問題增加了有關利用和保護的內容。1982年修憲之后，直到目前為止，基本確定了我國憲法有關自然資源法律規范的基本原則，以下讓我們對這一原則的全部內容做進一步清楚的認識。
（二）憲法有關自然資源法律規范的原則規定
從以上對我國史的簡單回顧可以看出，我國憲法從1982年那次大的修改后，關于自然資源法律規范的原則就基本確定下來，其內容主要包括了關于自然資源的權屬，關于對自然資源的利用和關于對自然資源的保護三個方面的問題。此外，還包括其他一些較為重要的內容。為了對這些內容予以更加清楚的認識，以便切實全面、準確地把握什么是我國自然資源法律規范的憲法原則，我們以以下兩個條款的內容為主做出認真的分析研究：
憲法第9條規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！钡?0條規定：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用。任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地?！备鶕陨蟽蓷l的規定，我們可以對憲法有關自然資源法律規范的原則做出這樣的歸納：
1.關于自然資源的權利歸屬問題。從以上憲法的兩條內容中我們可以看出，我國憲法對自然資源權屬問題的原則規定是較為清楚的，即沒有明確規定私人對自然資源的所有權，自然資源的所有權歸屬主要包括兩個方面，一是國家所有，即全民所有；二是集體所有。對此需要把握的原則有這樣幾個，其一，礦藏、水流和城市的土地為單一所有制形式，即歸國家所有；其二，森林、山嶺、草原、荒地、灘涂為雙項所有制形式，即包括國家所有和集體所有，但集體所有需要有一個前提條件，即“由法律規定屬于集體所有的”，其他的均為國家所有；其三，農村和城市郊區的土地，也有國家所有和集體所有兩種形式，但國家對農村和城市郊區土地的所有權，也需要有一個前提條件，就是“由法律規定屬于國家所有的”，其他的均為集體所有；其四，宅基地和自留地、自留山，屬于集體所有；其五，有關其他自然資源的所有權，是一個需要予以特殊說明的問題，從上述兩條的規定中可以做出這樣的認定，有關其他自然資源即憲法條文中“等自然資源”的表述歸國家所有，第9條第一款的第一句話即表明了這樣的含義，而且集體所有的資源均是做了明確規定的，主要包括由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂，由法律規定屬于國家所有以外的農村和城市郊區的土地，以及宅基地和自留地、自留山。除此以外的一切資源，包括憲法中未列明的其他自然資源即“等自然資源”，均應歸國家所有。這里所說的“其他自然資源”，包括人類已發現的和未發現的資源。
2.關于利用自然資源的憲法原則問題。憲法第9條第二款明確規定：“國家保障自然資源的合理利用”，這是憲法關于規范人類利用自然資源的最基本的原則。其含義應當包括兩個，其一是對自然資源應當合理利用；其二是國家保障自然資源的合理利用。人類之所以能夠在自然界中生存和繁衍，主要是以利用自然資源為基礎和源泉的，離開了自然資源，人類就不可能生存和發展。我國憲法遵循了人類依賴自然資源生存和發展的這一基本規律，將如何利用自然資源的問題作為一條重要的憲法內容予以規范。根據憲法的上述規定，對我國自然資源必須合理利用，因此，“合理利用”自然資源是一條重要的憲法原則；同時，憲法還明確規定，由國家保障自然資源的“合理利用”。
3.關于保護自然資源的憲法原則問題。如前所述，憲法并沒有對自然資源從整體上做出保護的規定，對“保護”一詞的使用僅限于針對“珍貴的動物和植物”，即憲法第9條第2款規定：“保護珍貴的動物和植物”。這一憲法原則也是十分明確的，對于珍貴的動物和植物不得利用，而強調保護。對于“珍貴”一詞的具體含義，我國的野生動物保護法做出了進一步的解釋，即為珍稀、瀕危的物種。
4.關于國家有權征用土地的憲法原則問題。憲法第10條第2款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用?！边@一條款的規定，可以視為對土地權屬問題規定的補充。實際表明了土地的集體所有權是相對的，國家所有權是絕對的。但國家對土地的征用不是隨意性的，也必須依法進行征用。關于如何征用土地的問題，我國的有關法律和政府的有關行政法規、地方性法規中做出了相應的規定，這里不作過多說明。
5.關于禁止破壞自然資源行為的強制性憲法原則問題。在前述憲法做出對自然資源合理利用和保護珍貴動物和植物規定的同時，還對禁止破壞自然資源的行為做出了強制性的要求。第9條第2款明確規定：“禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。第10條第2款明確規定“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地?！庇纱宋覀兛梢钥闯?，憲法是在明確了自然資源的權屬問題，提出有關正確對待自然資源的基本要求的同時，附之以強制性條款加以保障，保證有關自然資源權屬和合理利用自然資源、保護珍貴動物和植物規定的憲法原則的實現。因此也就有了一個重要的憲法原則，即必須以國家強制力保障國家和集體對自然資源的所有制，以保障合理地利用自然資源，保護珍貴的動物和植物。根據這一憲法原則，我國的刑法明確做出了“破壞環境資源保護罪”（盡管這個名稱有些不十分準確，還有待于進一步研究，但其目的和作用是較為清楚）的規定，民法通則及相關的環境法律也對侵占和破壞自然資源的行為設定了相應的民事和行政責任。
以上從五個方面，歸納了我國憲法關于自然資源法律規范的基本原則。我們因此可以從這五個方面較為全面地認識憲法確立的關于自然資源法律規范的基本原則和精神。
二、對憲法有關自然資源法律規范幾個原則問題的理解
在前面第一個問題中，我們在尊重憲法精神和原意的基礎上，依據憲法條文的明確表述，對其所確立的有關自然資源法律規范的基本原則，做出了一般性說明，即對憲法規定的這些內容的含義做出了簡單的分析、認定。并未能從更深層次上對憲法上述規定中的一些內容，以及從更為科學的意義上就憲法有關自然資源法律規范的原則問題做出深入的分析和論述。而這些問題對于我們根據憲法的精神，正確地運用憲法原則來規范人們利用自然資源的行為和活動是至關重要的，因此有必要對這些問題做更進一步的探討。
（一）對憲法關于“等自然資源”規定的理解
關于自然資源的權屬問題，我國憲法的規定總的來說是清楚的，這里不對全部內容予以探討，僅就其中關于前述規定中，如何認識其他自然資源即憲法中關于“等自然資源”表述的理解問題，做出必要的探討。因為對于這個問題，人們的認識不夠統一，也就因此對有關這類自然資源的權屬問題產生了爭議。這里特別以我國的海島和海礁為例，予以說明。所謂其他自然資源，即“等自然資源”，如前所述，應當包括人類已發現的和未發現的兩大類。對于已發現的其他資源，應當包括我國的海島和海礁。關于我國島、礁的權屬問題，由于在我國憲法條文中沒有做出具體明確的文字表述，因此，有一種人們對海島、海礁權屬問題的認識較為混亂，有的認為海島包括國家所有、集體所有兩種形式；有的認為海島歸其所在地方所有；甚至有 由于這些觀點的錯誤引導，致使我國的一些海島被違法出讓給個人，這樣的事實已經見諸于報端。更為嚴重的是，一些沿海地方政府將海島認定為地方財產，甚至一些個人，將海島占為私有，隨意炸島、炸礁，改變海島的自然生態結構，致使我國的一些海島資源和生態系統受到嚴重的損害。這里需要著重強調，上述的觀點和行為是錯誤的，我們應當將海島和海礁視為獨立的資源種類，像山嶺、灘涂、草原、荒地等資源一樣，在法律規范及法律制度管理中，作為一個專門、獨立的資源類型。只是它與上述這些資源不同，其所有權為單一性的，必須歸入憲法未予明確的其他自然資源即“等自然資源”之列，而歸國家所有。實際上憲法關于“等自然資源”的含義是較為明確的，有兩個基本的原則：其一，逐一點清了哪些是集體所有的自然資源，在此之外的，均不應屬于集體所有的資源；其二，未予明確的資源，應當包含在“等自然資源”的范圍之中，完全屬于國家所有，海島、海礁即屬于未予明確的自然資源，應當包括在這個“等自然資源”范圍之中。因此，對于憲法未予明確的自然資源，以推論的方式認定為憲法已明確點出的集體所有的自然資源的范疇之中，因而將一部分海島劃歸集體所有的做法是完全錯誤的，這實際上是違背了憲法的原則和精神。當然，為了使憲法的原則和精神更為清楚和明確，避免引起人們的爭議，在適當的情況下，對憲法第9條做出必要的修改補充，即將海島、海礁的權屬問題加以明確，則是十分必要的。
（二）如何解釋現實情況下，私人占有、使用、收益、處分自然資源的問題
隨著我國改革開放的不斷深入，在自然資源管理領域中出現了私人占有、使用、收益、處分資源的情況，主要表現在對野生動物的馴養繁殖和對野生植物的培育問題上。這因此向人們提出了關于如何將“自然資源”的私人占有這一事實，與憲法的基本原則相協調的問題。憲法的規定是十分明確的，即不承認私人對自然資源的所有權。但在現實生活中，為了保護野生動植物，維護生態的平衡，我國在野生動物保護法、藥品管理法等法律及有關的行政法規中，明確了可以對野生動物馴養繁殖，對野生植物進行培育的問題。以致形成了在實際情況下私人占有、處分，甚至使用和收益經其自己馴養繁殖和培育的物種的現象。這確實是擺在我們面前的事實，并較為普遍。這也就因此引出了對這些經馴養繁殖和培育的物種資源的私人所有權是否違反憲法原則的問題。
關于這個問題，我們需要對憲法的原意做出全面的理解。憲法在原則做出自然資源兩種所有制規定的同時，在第8條第一款中規定：“……參加農村集體經濟組織的勞動者，有權在法律規定的范圍內經營自留地、自留山、家庭副業和飼養自留畜”。根據這一規定，對于經私人馴養繁殖和培育的物種資源如何確立權屬問題，我們有兩個考慮：
其一是將這種馴養繁殖和培育物種的活動，納入到憲法規定的經營、飼養自留畜的范圍-這種經營、飼養中，應當包括占有、使用、收益、處分自留畜的含義。按此推論，也應允許馴養繁殖者和培育物種者占有、使用、收益和處分一部分或全部經其馴養繁殖和培育的物種，但必須以遵守國家有關法律的規定為前提。
其二則是憲法應當補充完善的問題。如果按照現行憲法的原則，根本否定私人對自然資源包括上述經馴養繁殖和培育的物種的所有權，那就不能認定馴養繁殖者和培育者有權占有、使用、收益和處分部分或全部經其馴養繁殖和培育的物種。但如果這樣認定，就會帶來一定的問題，即會影響集體或私人馴養繁殖和培育物種的積極性，同時對于現實問題也難以說明和解釋，存在的問題也難以處理和解決。為此，應當探討如何在我國憲法所確立的所有制基本原則的基礎上，對于前述問題予以充分的考慮，做出科學、合理的規范。對此，建議對憲法第9條的有關規定予以補充，明確規定，經法律規定允許私人馴養繁殖和培育的物種，其部分或全部占有、使用、收益、處分權或者所有權歸馴養繁殖和培育物種者所有，但經國家委托進行馴養繁殖和培育物種的行為人不具有這樣的權利，或者有限制性的上述權利，
（三）如何理解規范自然資源開發利用及保護活動的憲法原則
憲法第9條對自然資源開發利用及保護問題做出了原則性規定。將該條第1款與第2款的規定聯系起來，可以看出，我國憲法在有關開發、利用和保護自然資源問題上所確立的原則是十分明確的，即對于自然資源從整體上來說是“合理利用”，不是禁止利用；對珍貴的動物和植物予以“保護”，不得利用；沒有對“開發”自然資源問題做出明確規范。對此，有這樣幾個問題需要我們加以深入的理解和體會：一是關于為什么憲法使用“合理利用”自然資源，而沒有使用保護自然資源的表述；二是怎樣理解“合理利用自然資源”的含義；三是為什么憲法沒有對“開發”自然資源問題做出規范。
1.關于第一個問題應當有這樣的認識，如前所述，自然資源是人類生存的條件和基礎，人類只有利用自然資源才能維系生存和發展，因此不能禁止人類使用自然資源。但耗竭性自然資源在數量上是有限的，人類在利用自然資源的同時必須考慮如何持續利用資源的問題，因此憲法做出了“合理利用”自然資源的規定。但憲法沒有做出保護自然資源的規定，這是因為保護自然資源的含義中包含著禁止使用自然資源的意思，如果憲法做出保護自然資源的規定，就是禁止或者部分禁止人類使用自然資源，這與人類生存、發展的規律和需要是相矛盾的。保護自然資源的概念應當是在維系生態平衡，保障資源永續利用的含義下提出的。在某一類資源由于人類和自然力的長期破壞或消耗已極為稀缺的情況下，如果人類進一步利用這種資源就可能造成在局部地區這一資源的滅絕，進而導致生態平衡的破壞，最終危及人類的生存、發展，因而就應當提出對這一資源的保護，而禁止使用這一資源。同時，為了保護自然資源，隨著人類科學技術的不斷提高，人們已經懂得了利用替代資源即非耗竭性自然資源或耗竭性自然資源中的可再生資源來減少對不可再生資源消耗的道理。對于這種資源我們的觀點是提倡利用而不是保護，但這種資源同樣包含在資源的總概念中。如果簡單、籠統地提出保護資源，就等于限制，甚至禁止對非耗竭性自然資源或可再生資源的利用，這顯然是荒謬的。此外，為了保護生態平衡的需要，在某一自然地理區域內，當一種物種的數量足以對其它物種的生存、發展造成危害的時候，人類就要對這種物種充分地利用，以避免這種物種給生態平衡造成破壞。只是有關這一點，在我國目前的情況下還僅僅是一種理論上的結論。因為就我國物種的整體情況而言，任何一種物種都不能達到因為數量過于充足，給其它物種的生存造成危害（外來物種入侵的情況除外），而可以充分利用的程度。但這個結論可以用來補充說明，為什么不能一味地提出對自然資源保護的問題。由此我們可以看出，一味地提出保護資源的概念是不正確的，保護自然資源的概念是為了維護生態平衡的需要，只能是在一定的地域范圍內，針對特定的物種提出。所以，憲法沒有做出國家保護自然資源的規定，而是做出了上述的規定。只有“合理利用”自然資源，對珍貴動物和植物予以保護，才是明確的憲法原則。“合理利用”自然資源，既可以滿足人們對自然資源的需求，又有利于保障對自然資源的有序利用和持續利用，也是對自然資源最有效、最實際和最適當的保護。
2.關于第二個問題，即應當怎樣理解憲法關于“國家保障自然資源的合理利用”的深層含義。我們體會，應當從兩個方面來理解這個問題：其一，合理利用自然資源就應當避免由于利用一種自然資源而污染和破壞另一種或多種自然資源，甚至造成環境資源的退化，生態的破壞；如開采礦產資源的同時，應當避免對水資源、土地資源和物種資源等的破壞；利用內陸水資源避免對土地資源、海洋資源和物種等資源的破壞；利用土地資源避免對水資源、海洋資源和物種等資源的破壞等。同時，應當禁止過度利用自然資源，特別是要對耗竭性自然資源中的不可再生資源的開采加以嚴格的規范和限制。其二，合理利用自然資源是以國家的有效保障為前提的。這種有效保障又主要反映在三個方面：
第一，應當把對自然資源的利用，納入到市場經濟的軌道，確立自然資源的價格體系，建立自然資源資本市場，將自然資源核算納入到國民經濟核算體系之中，以最低的資源成本確保自然資源的可持續利用，以最低的自然資源資本代價獲取最大的社會經濟效益。
第二，完善對自然資源的綜合法律規范和管理體系，以協調的法律規范來保證對和諧的自然環境和資源的合理利用。而目前我國在這個問題上存在著較為嚴重的問題，人們在主觀主義和形而上學思想的錯誤引導下，自以為是地將和諧的自然資源分割、孤立開來，以他們各自為政的狹隘思想，將統一和諧的自然環境割裂的支離破碎、滿目瘡痍。我們迫切需要依據憲法的原則，建立和諧的自然資源利用管理體系和機制。
第三，依據憲法的原則，應當建立強有力的司法保障系統，用司法強制手段，制約違背憲法原則的濫管、濫用自然資源的行為。
根據以上的認識，這里有兩個建議：一個是進一步完善憲法的有關規定，在憲法第9條中明確有關建立自然資源資本市場、價格體系和合理的自然資源管理體系的規定。另一個是依據憲法原則，制定綜合性的自然資源管理法律，或者進一步補充完善各項有關自然資源管理的法律，完善刑法的有關規定，早日建立和完善有關的民事法律制度等。
3.關于第三個問題。在如何做出自然資源法律規范問題上，一個時期以來，人們經常提到“開發”的問題，在一些法律和法規中也明確地予以了確認。然而，憲法卻沒有對“開發”自然資源問題做出明確規定，也就是憲法在規范自然資源問題上沒有使用“開發”的文字表述。對此，需要引起所有從事環境資源立法工作和理論研究者們的注意。憲法之所以沒有對“開發”自然資源問題做出規范的根本原因，應該是出于這樣的考慮：因為“開發”的行為不是一個具體的、單一的行為，而是行為的集合，或者稱是一個抽象的集合行為。而法律的實在性決定了它是對具體行為的規范，以便明確責任。對于一個集合行為，法律是難以確定其責任的，必須是對每一個具體行為或者集合行為中的各個單一行為做出規范。法律的適用也是對單一行為或者眾多行為即集合行為中的各個行為劃分責任。由于“開發”的含義缺乏實在性，很不具體，十分抽象；也很不清楚，很不規范。每一個“開發”中都包含著大量不同的行為，因此，不便于從法律上對“開發”活動做出直接、具體地規范。這也應當是為什么憲法沒有使用“開發”這個文字表述的原因。在科學和準確地使用文字的問題上，憲法為一切有關規范自然資源的法律、法規做出了表率，確立了原則；也為人們應有的言行做出了清楚的戒律。
以上對我國憲法有關自然資源法律規范的基本原則做出了概括性的分析和說明。從以上的分析中可以看出，我國憲法關于自然資源法律規范的原則從總體上講是科學、明確和較為全面的，但問題也還是存在的。如前所述，關于海島、海礁的權屬問題，憲法沒有明確做出規范，由于一些海島處于領?；€上，為基點島嶼，涉及國家和領土完整問題，對于如此重大的問題，憲法的規定應當說是有缺陋的。對此，應當在適當條件下對憲法的有關規定加以修改和補充。但我們不能因此否認憲法關于自然資源法律規范的原則是清楚和較為全面的這一結論。憲法的有關原則規定，應當是所有從事自然資源立法、執法、司法和管理、研究工作的人們遵循的最高行為準則。一切從事自然資源利用、保護、管理，以及從事相應法律規范工作和研究工作的人們，都應當深刻領會和嚴格遵循憲法的上述原則。
注釋：
一、我國自然資源立法的現狀
自然資源法是調整人們在自然資源開發利用、保護和管理過程中所發生的各種社會關系的法律規范的總稱。這是從內涵的角度出發對自然資源法做出的理論限定，從外延方面來看，自然資源法主要包括各種不同自然資源類型方面的法律，就我國現行的法律而言，主要有水資源法、土地管理法、礦產資源法、漁業法、森林法、草原法、野生動物法、水土保持法等，以及相關的行政法規、規章和地方性法規?，F行的自然資源立法已經基本涵蓋了我國自然資源開發、利用、保護和管理的主要方面，自然資源法制建設基本實現了有法可依、有章可循。并且從總體上看，我國的自然資源法律法規體系對保護和改善環境質量，保護生態平衡和生態安全，促進經濟、社會和環境的協調發展起到了積極的作用。
二、中國自然資源立法的缺陷
（一）缺乏系統、科學的自然資源法律體系中國已建立部分相關的資源法律體系，但自然資源立法中相當一部分是1992年之前制定的。盡管已經對這些具有計劃經濟特征的法律規定進行了一定的修改，但總體上來說，對于當今經濟、文明的生態協調的要求還有許多不相適應的地方。主要表現在以下三個方面。1.立法模式不科學。基于各國的法律文化背景以及具體國情的不同，各個國家在資源立法的模式方面各有不同，可以歸納為兩大模式：一是由若干個單項自然資源法律構成的集合體，稱為法群模式；二是綜合立法模式，即不以自然資源的具體形態分別制定法律，而是采取以土地資源作為核心把其他各類資源聯系在一起立法，或者對各類自然資源進行理性的高度概括和抽象，就自然資源利用過程中的問題進行調整而立法。應當說各種模式都有其優點，但也同樣存在不足?，F在已經基本形成了一個自然資源法律體系，它是以各種單項自然資源法集合為法群形態的。雖然這種"法群狀態"覆蓋了關于資源開發、利用、保護和管理的主要方面從內容上，達到了一定的立法目的在效果上。但，立法體制行政化影響單行法，過度強調部門利益和部門法律發展，造成缺乏整體配合在各單行法之間，部門利益沖突嚴重。各單行自然資源法不但未形成協調統一的保護和合理開發資源的規范體系，反而成為部門權力擴展，維護部門利益的工具，中國可持續發展的需要不能滿足。因為中國的資源立法起步較晚，還沒有較多的經驗，所以還需要不斷地尋找出適合中國資源立法的科學模式在未來資源立法的道路上，滿足中國建立資源節約型社會的要求和實現可持續發展的戰略。2.基本法律缺位。目前中國的資源立法缺乏一部基本法律，即可以統領各單項資源法的并符合生態文明發展理念。資源基本法在資源法律體系中的作用好比憲法在整個法律體系中的作用。各單項資源法的基礎和龍頭是資源基本法，基本法為各個單行法提供指導思想、原則、制度以便對其進行制定和修改，在整個資源法律系統中資源基本法處于基干法的地位，關系如一般法和特別法，統帥和指導一般法，一般法助于基本法的法律宗旨和功效的實現。
（二）法律規范配置失衡立法是平衡的藝術，是權、責、利的協調統一?，F行自然資源法在相關內容處理上存在明顯失衡的現象，具體而言：1.重義務規范、輕權利規范?，F行自然資源法較多地賦予國家在管理方面的職權，較多地規定了義務對相關主體，而顯得薄弱在權利的確認方面，大大削弱了利益驅動它是關于自然資源法律關系主體遵守和適用相關法律，法律的執行力降低。例如，整部《森林法》,基本上以開發利用者的相關義務和國家對森林資源的管理為本位。2.強調單一資源的開發管理，忽視生態系統的綜合保護。我國現行的幾部自然資源法，由于在指導思想上未把生態保護作為重要的立法目的，導致在對單一資源的開發管理和生態系統的綜合保護的規范上失之偏頗。大多數自然資源法只針對自然環境中的某一特定要素制定，忽視了對其它相關自然要素的規范。如《森林法》只管林木和林地，對生存于林木和林地中的野生動植物的保護只之字未提《;礦產資源法》只對礦產資源的開發利用加以規范，對因礦產資源的開采對生態的破壞無所顧及。這種"重單一資源的開發管理、輕生態系統的綜合保護"的立法，導致砍林傷水，毀草傷土，過度駐壩引水傷樹、傷草、又傷土的現象較為普遍。
三、中國自然資源立法的完善
（一）完善自然資源立法體系1.制定《資源節約與綜合利用法》。為促進資源的節約和綜合利用，防止資源浪費和破壞，提高資源利用的綜合效益，保護生態環境，促進經濟社會全面、協調、可持續發展，應當按照《自然資源法通則》的基本理念，適時制定《資源節約與綜合利用法》。建立資源綜合利用規劃和計劃、論證評價審批、"三同時"、標準化管理、統計、現場檢查等制度，對生產生活領域、消費領域和廢舊物資的回收等領域的資源節約與綜合利用進行系統規定。2.制定《資源調控法》。為加強資源的宏觀管理，促進資源的優化配置，可考慮制定《資源調控法》。對資源宏觀調控的原則方針、調控主體、調控措施、資源計劃行為、資源決策行為、資源協調行為、資源監督行為等進行統一規定。3.對現有的自然資源單行法進行適時修改。出臺《自然資源法通則》后，按照其基本精神和原則要求，結合資源管理的實際，消除其相互沖突、重疊和矛盾之處，構建自然資源法體系保證其和諧統一。
關鍵詞：國土國土資源法自然資源法環境保護法《環境保護法》
關于國土法、自然資源法與環境保護法三者之間的關系，目前學界還沒有達成統一的認識。重要原因是對于國土法與自然資源法，以及國土法與環境保護法之間的關系，學界還沒有達成共識，而關于自然資源法與環境保護法之間的關系，目前學界基本上達成了共識。因此，要厘清三者的關系，關鍵是要厘清國土法與自然資源法以及國土法與環境保護法的關系。
一、國土法與自然資源法、環境保護法的關系
國土法，又稱為國土資源法，或國土開發整治法。是指對國土資源進行開發、利用、治理和保護的法律規范的總稱。要把握其概念，關鍵是要把握國土或國土資源的概念。關于國土或國土資源的概念，眾說紛紜，綜合觀之，有四種觀點：其一，國土資源就是指一國的土地資源。這是最狹義的概念。其二，國土資源單指自然資源，主要包括土地資源、礦產資源、海洋資源、水資源、生物資源、能源資源等。其三，“國土資源一般是指一國國家支配管轄的自然資源及其決定的環境資源和社會經濟資源?！盵1]其四，蔡守秋教授在《國土法的理論與實踐》一書中對國土資源給予對廣泛的定義，“國土是一個國家管轄下的陸域、海域、空城的總體極其間的全部自然資源?！盵2]筆者認為，國土資源其實就是領土資源，領土包括一國的領陸、領海、領空。國土資源的外延應包括一國的領陸資源，即土地資源、領海資源，即海洋資源、領空資源，即空間資源。因此，筆者贊同蔡守秋教授的觀點，而不應把國土資源僅僅局限于一國的自然資源范圍之內，也不應將其范圍擴及包括社會經濟資源，更不應將其范圍僅僅局限于土地資源。
（一）國土法與自然資源法
關于二者的關系，主要存在兩種觀點：一種認為國土法是自然資源法的一部分，即國土法相當于綜合性的自然資源法，它是對自然資源進行開發、利用、保護、治理的法律規范。[3]另一種觀點認為，自然資源法是國土法的一部分，即自然資源法僅針對自然資源的開發、利用，而國土資源法不僅對自然資源進行開發、利用，而且也要對其進行治理、保護。此外，國土資源法還對自然資源之外的國土資源進行開發、利用、治理、保護。如區域開發綜合整治。筆者認為，之所以會形成這兩種觀點，歸因于對國土資源的概念及外延的認識存在差異。如果視國土資源僅僅為自然資源或自然資源決定的社會經濟資源，則國土法當然為自然資源法的一部分，應為綜合的自然資源法。反之，如果視國土資源不僅包括自然資源，而且還包括其他領土資源，則自然資源法應為國土法的一部分。筆者堅持國土資源泛指領土資源，因此，筆者認為自然資源法僅僅是國土資源法的一部分。國土資源法所處的地位更高，它針對所有領土資源的開發、利用、保護、治理。此外，自然資源法只注重對單種自然資源的法律控制；偏重于對自然資源的開發、利用，忽視對自然資源的保護治理；偏重與強調自然資源得勁機效益和資源所有權與使用權，而忽視其生態效益和環境權；只強調單項開發利用，忽視區域綜合開發整治，因此，傳統的自然資源法對自然資源的法律調控有許多局限性。只有將自然資源法發展擴大到國土開發整治法的階段，才能對自然資源實現科學、有效的法律控制。[4]因此，自然資源法不僅是國土法的一部分，也是國土法的前身。
（二）國土法與環境保護法的關系
環境保護法是指調整因保護和改善環境、合理利用自然資源，防治污染和其他公害而產生的社會關系的法律規范的總稱。如果國土僅指自然資源，即國土法僅指調整自然資源的開發、利用、保護、治理而發生的社會關系的各種法律規范的總稱，那么二者的關系實際上就是自然資源法和環境保護法的關系。如果國土資源法指調整因保護一國領土內的環境而發生的社會關系，又調整因開發、利用、治理環境資源而發生的各種社會關系的法律規范，那么環境保護法僅是國土法的一部分。因為環境保護法只強調保護環境，而國土法既注重保護環境，又強調對環境資源的開發利用治理和保護，因此國土法的綜合性更強，視野更加開闊。因此，國土法的范圍大于環境保護法。按照目前狹義的環境保護法，只從保護角度出發而不從綜合開發、利用、治理的角度出發是很難保護好環境資源的，只有將環境保護法發展擴大到國土法，才能實現對環境的科學、有效的保護。
（三）國土法體系的構成
通過對國土法、自然資源法和環境保護法三者關系的具體分析后可發現，三者關系如何取決于人們對國土資源的概念和外延的認識，對國土資源的概念和外延的認識不同，三者的關系也不同。筆者認為，自然資源法和環境保護法都是國土法的一部分，國土法才是環境法的基本法。因為它不僅同自然資源法一樣關注自然資源的開發利用，又同環境保護法一樣注重環境污染和生態破壞的治理和自然資源的保護，它融自然資源法和環境保護法與一體。國土法的體系以國土資源基本法為龍頭，下設三個分支體系：一是以自然資源法牽頭的各資源法體系，調整自然資源開發利用中產生的社會關系；二是以環境保護法牽頭的各環境保護法體系，調整環境保護中產生的社會關系；三是以自然災害防治牽頭的各災害防治法體系，調整防災減災中產生的社會關系。為此，科學的國土法體系，需要加快國土法的立法，包括綜合的自然資源法，災害防治法，各資源、環境保護、災害防治單行法等。此外，以下法律規范也是國土法的重要組成部分：
（1）區域開發整治法：它是一定區域內國土資源環境的開發、利用、保護、治理的法律規范的總稱。區域開發整治是整個國土開發整治活動的縮影，即區域化。如城市開發整治、鄉村開發整治、老少邊窮地區開發整治及其他特定區域開發整治等。我國的西部大開發以及最近中央提出的振興東北，都是典型的區域開發整治，通過區域開發整治以實現區域內經濟與環境的協調發展。區域開發整治法是國土法的重要組成部分。
（2）國土管理法。國土管理法規是指有關國土行政管理的各種法律規范的總稱，主要包括國土行政管理機關及其職責、管理手段和管理制度等法律規范。國土管理在我國國土工作中占有重要地位，是國土開發整治事業發展的保證，國土管理法規也是國土法體系的重要組成部分，是進行國土管理的法律依據和法律保證。它具體由國土管理機構法規、國土考查、監測及資料的管理的法規、國土規劃法規、以及國土開發整治工作實施的管理的法規組成。
二、國土法與《中華人民共和國環境保護法》的修改
我國1989年頒布的《環境保護法》共五章：第一章，總則；第二章，環境管理體制；第三章，保護和改善環境；第四章，防止污染和其他公害；第五章，法律責任。通過其條文分析可發現，雖然該法在原則、制度上主要偏重于污染防治，關于防治環境污染的條文較多，但從總則、保護和改善環境、防治污染和其他公害以及法律責任部分來看，仍不失為我國防治環境污染和保護自然資源的綜合性的基本法。但是，筆者認為，國土法才是環境法的基本法，目前的《環境保護法》應對的是環境污染和生態破壞，而國土法除可以做到這一點外，國土法優于環境保護法之處在于其視野開闊，前瞻性強且更具有綜合性，更符合現代環境問題日趨綜合的特點。國土資源法不僅針對污染和生態破壞產生后的事后治理，更注重對國土資源進行事前的預防，它突出經濟社會與環境之間的聯系與協調。如通過規劃制度，在規劃的前提下對國土資源進行有計劃的開發利用。實踐已經證明，許多污染和生態破壞的產生都和盲目的開發利用國土資源有密切關系，如果事前做好了國土資源的規劃與計劃工作，許多環境污染和生態破壞都可以在源頭得到控制。因此，筆者認為，應該抓住我國當前進行《環境保護法》的修改這一契機，把我國的《環境保護法》修? 即把它上升到國土資源法的基本法層次，使 具體做法是：
（一）將國土規劃納入現行《環境保護法》
規劃是人類克服自身經濟活動盲目性和主觀隨意性的科學決策活動。國土規劃是規劃在國土資源管理活動中的具體運用，指在特定土地上對國民經濟建設和環境保護進行總體空間部署。[5]通過對國土資源進行合理的規劃，可以有效避免和克服不應有的生態破壞與污染的產生。建國后，雖然我國頒布了一系列的國土規劃法規文件，基本上對國土規劃工作的大部分作了規定，但未形成法律體系，尤其是在我國環境保護法的基本法中未作全面規定?，F行《環境保護法》第4、12、22條只提到了環境保護規劃和城市規劃，但是它們是不同于國土資源規劃的，國土資源規劃站的位置更高，綜合性更強，它既包括環保規劃，又包括經濟發展規劃；既包括城市規劃，又包括鄉村規劃等。通過綜合性的國土規劃，可做到經濟與環境的協調發展，以實現《環境保護法》的宗旨，即可持續發展。因此，筆者建議在修改我國《環境保護法》時，可以增設一章，定為“國土資源的規劃”，置于原第二章之后，第三章之前。因《環境保護法》的基本法的地位決定了“國土資源規劃”這一章只能對國土規劃工作的基本指導思想、基本原則、國土規劃的體系等作一些原則性的規定，而關于國土規劃的內容、規劃的主體、規劃的基本制度及法律責任等只能留待我國今后制定的國土規劃基本法中作出規定。
（二）將區域綜合開發整治納入現行《環境保護法》
區域開發整治和規劃類似，也是預防生態破壞和環境污染發生的重要手段，規劃也包括區域規劃，在合理的區域規劃制定后，再對該區域的環境資源按照區域規劃的要求進行開發利用、治理保護，以實現經濟與環境的協調發展，這是整體論思想在環境資源法中的具體運用。因為現代環境資源問題本身就具有整體性，不能把它與其他問題割裂開來。比如城市的環境污染主要是由于城市產業結構不合理、工業技術水平較低等因素造成的。把某一區域作為一整體對待，對其環境資源問題作為一整體進行治理，往往能收到很好的效果。我國一些城市開展的城市環境綜合整治工作，實際上就是區域開發綜合整治在城市的運用。通過合理的城市規劃、合理的產業結構調整等手段，最終達到治理城市環境問題的目的。然而我國目前的《環境保護法》未對區域開發綜合整治這一有效手段作任何規定。因此筆者建議在我國的《環境保護法》中再增設一章，專門規定區域開發綜合整治的有關法律問題。鑒于其基本法的地位，修改后的《環境保護法》也只能對區域開發綜合整治要遵循的方針和原則作出規定，如農村開發整治要貫徹有利生產、方便生活的原則，要堅持統一規劃、合理布局、協調發展的原則等。城市開發整治要堅持城市綜合開發整治的原則、堅持城市環境資源的特點的原則。特定區域開發整治要堅持把區域開發整治和全國國土開發整治緊密結合的原則，堅持全面規劃、合理布局的原則等。而有關的具體法律制度可在今后制定的統一的《區域開發整治法》中作出規定。
（三）將自然災害防治納入現行《環境保護法》
對環境的損害可分為人為活動和非人為活動兩個方面。非人為活動主要指自然災害，人為活動主要指人為排污活動所造成的環境污染和非排污性活動所造成的生態破壞。隨著社會的發展和科學技術的進步，現代許多環境問題往往是自然災害和人為活動共同作用的結果，具有較強的綜合性。如1998年發生的特大洪水，既有自然因素，又有人為因素。因此不宜把自然災害與環境污染、環境破壞完全分割、對立起來。為防治自然災害，新中國成立后，制定了一系列的有關防治自然災害的法規和政策文件，但是其效力層次都太低，雖然也頒布了《防洪法》等幾部專門針對自然災害的單行法，但災害防治法的體系還沒有形成，尤其是作為環境法基本法的《環境保護法》沒有對災害防治作任何規定。因此，實有必要在《環境保護法》中對災害防治加以規定，為今后的災害防治法體系的構建提供基本法的支持。
通過將國土規劃和區域開發整治及災害防治納入修改后的《環境保護法》，雖然其名稱仍沿用《環境保護法》，但是其內容更加充實完善，更具有前瞻性，應對環境問題所采取的手段更加具有綜合性，更加貼近當今環境資源問題的日益綜合化的特征。它不僅僅限于國土資源不當的開發利用所造成的生態破壞和污染的治理，而是集國土資源的開發利用和治理保護于一體，使修改后的《環境保護法》真正成為一部能跟上時展且具有一定前瞻性的環境法領域的基本法。
[1]肖國興、肖乾剛：《自然資源法》[M]法律出版社1999年版，第144頁。
[2]蔡守秋：《國土法的理論與實踐》[M]，第1頁。
[3]肖國興、肖乾剛：《自然資源法》[M]法律出版社1999年版，第53—54頁
（一）對上述各類特許制度的初步定性
通過上文的論述，本文認為自然資源法律制度中的特許制度的性質可以分為三類：第一類是資源開發許可證。對于資源開發許可證，我們在此先初步定性為自然資源用益權，這將在下文進行詳細的論述。第二類是資源利用許可證。我們知道在我國、我國臺灣地區、日本、韓國，傳統的用益物權是對土地的利用，因而我們將土地使用權按照傳統法律的規定，定性為用益物權；在傳統的用益物權制度有所發展的情況下，草原等類似于土地的資源的利用權也定性為用益物權。
第三類是資源交易進出口許可證。這類資源交易的許可證不僅涉及到資源的生態價值、利用價值、科學研究的價值；國家對資源的保護、國家的問題；
而且涉及到國家在國際貿易中的利益，國家對某些方面的國際貿易是否要實行配額制、外匯管制以及海關在進出口貿易中的職能等等一系列的行政法中的問題。
因此，我
（二）自然資源法的用益權與物權制度的比較
物權具有四個基本的本質屬性：（1 ）物權的保護絕對性，“物權人于其標的物之支配領域內，非經其同意，任何人均不得侵入或干涉。無論何人，若擅自侵入或干涉均屬違法，因此物權乃要求民法上所有之人，就其標的物之支配狀態應予尊重之權利。”（2 ）物權的直接支配性，指物權人得依自己之意思，無須他人之意思或行為介入，對標的物即得為管領處分，實現其權利內容之特性。
（3 ）物權的保有時間性，指權利人可以保有其權利的時間。權利人長期保有其權利可避免權利人進行“掠奪式”的短期開發，促進權利人進行長期的資本積累和長期投資，并積極保護環境和養護資源，提高長期的經濟效益。（4 ）物權的流轉性，是指權利人享有的權利是否可以讓與他人，讓與的限制程度如何。流轉性有一個重要的特征就是它具有分割性，即為轉讓為目的，轉讓方可將其權利分成若干部分分別轉讓。
通過上文對自然資源法律制度中部分特許制度的分析，本文總結出下列觀點：
一方面，自然資源法律制度中的用益權具有物權性。（1 ）具有直接支配物的性質。礦業權人在其權利期間內可以勘探、開采礦物資源；漁業權人則可以在特定水域、特定時間經營特定漁業，享有在許可范圍內采捕或養殖水產動植物的利益。（2 ）具有物權的排他性。在探礦權人的權利范圍內，在其權利存續期間，禁止設立其他的探礦權；在采礦權人所支配的地域范圍內，不允許存在同種性質的采礦權；臺灣學者認為“在同一水域上不能同時存在兩個或兩個以上性質不相容的同種或異種的漁業權”；在特定水域上已存在有漁業權，此時當然不允許再設立一個在性質上妨害前者實現其內容的漁業權。另外根據經濟分析法學的觀? 因為如果權利不具有排他性，那么任何人都可以擁有權利，這對已經擁有權利的人來說則產生了不安全感，達不到法律的作用之一——維持社會秩序的作用。
另外，權利越專有，對權利人加大生產投入的刺激也就越大，也就越有利于資源的有效利用。（3 ）具有以使用、收益為主要內容的用益性。在我國，從法律上看，礦產資源、漁業資源作為自然資源，它的所有權無疑屬于國家。我國憲法第九條規定“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”。自然資源只有采捕利用后才能變成社會財富。如果存在于海域或者地下的礦產資源不進行開發，生存于水中的漁業資源不進行采捕，漁業資源國家所有權中的使用、處分無法實現，更談不上收益。而作為礦業資源、漁業資源所有權人的國家不可能直接從事具體的采捕活動，只有由具體的企業或公民個人從事，這些企業或公民個 而這些主體從事這些活動，是受利益的驅使，是為了使用、收益礦產、漁業資源。
另一方面，自然資源法律制度中的用益權又具有不同于物權的特性。不同之處在于：依據礦業法、漁業法等法律制度取得礦業權、漁業權時，權利取得必須依據行政程序，即“勘查、開采礦產資源，必須依法分別申請、經批準取得探礦權、采礦權，并辦理登記”；或“經過主管機關核發漁業權執照而登陸于漁業冊”
而不是按照民法方法；礦業權和漁業權的內容具有不完整性，礦業權人、漁業權人對核準的地域、水域，僅能在核定的礦業權、漁業權的程度、時限與范圍內進行支配；這種支配權實際上并非對地域或水域的“直接支配權”，而只是水域的“利用權”。這一點則使用益權具有一定的公權利的色彩。
通過上述描述，本文對用益權這種新型的自然資源法律制度中的通過行政特許而來的使用自然資源并取得收益的權利定性如下：
（1 ）自然資源用益權具有物權的屬性。依法取得的自然資源用益權的權利所有人所享有的權利，不僅包括占有、使用、收益等權能，還包括依法處分權利及排除他人非法干涉行使權利的權能，這些權能，正是物權所具有的屬性。
（2 ）自然資源用益權具有排他性。正如前面所述，在依法設立了礦業權、漁業權的礦區或水域不能同時再設立另一種同樣性質的礦業權、漁業權；即使是享有對礦區、水域的所有權的集體或國家，也不能任意在已經設立了一種礦業權、漁業權的同一塊地域或水域上再重復設立另一種礦業權或漁業權。
（3 ）權利的客體是特定的地域或水域，權利客體是組合體。與所有權一樣，礦業權、漁業權的權利客體不是礦業權、漁業權本身，而是該項權利所指向的特定的地域或水域，應包括礦物所埋藏的土壤，水體及其底土。礦產資源是礦區的
一部分，水產資源則是屬于水域的一部分，因而礦業權、漁業權是以礦區、水域為標的物，而不是以礦產資源、水產資源為直接標的物。但是，權利所有人所擁有的自然資源用益權并不是絕對的，并不能象礦區、水域所有者那樣可以無限制地擁有該礦區或水域的所有權，而必須受到法律的特定限制。如：權利所有人對漁業權項下的水域行使權利要受到使用年限、用途等的限制。
（4 ）自然資源用益權人在權利流轉時要受到一定的限制。例如《礦產資源法》第6 條規定：“除按下列規定可以轉讓外，探礦權、采礦權不得轉讓：（一）探礦權人有權在劃定的勘查作業區內進行規定的勘查作業，有權優先取得勘查作業區內礦產資源的采礦權。探礦權人在完成規定的最低勘查投入后，經依法批準，可以將探礦權轉讓他人。（二）已取得采礦權的礦山企業，因企業合并、分立，與他人合資、合作經營，或者因企業資產出售以及有其他變更企業資產產權的情形而需要變更采礦權主體的，經依法批準可以將采礦權轉讓他人采礦?！啊稘O業法》第23條規定：捕撈許可證不得買賣、出租和以其他形式轉讓，不得涂改、偽造、變造。”且于第43條又規定：“涂改、買賣、出租或者以其他形式轉讓捕撈許可證的，沒收違法所得，吊銷捕撈許可證，可以并處一萬元以下的罰款；偽造、變造、買賣捕撈許可證，構成犯罪的，依法追究刑事責任。”
（5 ）自然資源用益權人取得權利時是否支付對價依據各國法律的規定而有所不同。
在我國，通常這些自然資源的所有人是國家，法律所規定的部分自然資源的所有人是集體組織，而被授權、經過審批取得自然資源用益權的程序具有強烈的行政色彩，在這種情況下行政命令性大于市場自由交易性；且雖然依據《礦產資源法》的規定，國家對探礦權、采礦權實行有償取得的制度，但是，國家又可以根據不同情況對于該有償取得的費用采取減繳、免繳。因而如果將這種有償取得的費用定性為對價是不恰當的。因而在我國取得自然資源用益權并不必然需要支付對價。
但是，根據美國礦業法的規定，礦業公司在勘探之前一般都先申請礦地權，同時設計出選擇權，即由賣主向買主提出的，給予買主在一定期限內接受賣主提出條件的專有權的合同。這種選擇可以是購買，也可以是租賃，在選擇期內，勘探者首先付購買或租賃的費用，待查明礦藏后，如果決定買下或租賃，那么可以在生產過程中分期支付或在有相當儲量的基礎上貸款支付。
在土地使用制度上，美國采取完全的市場模式，承認土地的個人所有，自由流通。因此，土地或者礦地的私人所有者不可能將自己放在公共財產的管理人即政府的位置上，他有自身的獨立的經濟利益，根據自身的理性，他有追求自身經濟利益最大化的動機，因而他不可能行使政府的職能，僅僅為了公共的利益（使資源獲得充分的利用，礦藏被合理地開采利用等）而通過特許的方式將采礦權授予他人。為了確保自身利益的最大化，土地或者礦地的私人所有者會處于經濟人的理性思維，使自己的經濟利益得到最大的滿足，因而他會運用市場的手段將采礦權出售，從而獲得對價（有時價格可能會高于價值）。可見，此時的這種私人之間的許可是有對價的。并且在美國對于油氣勘探開采的許可證，如果在私有土地上從事油氣勘探開發的則完全以契約方式決定土地所有者與經營者之間的勘探開發許可和它們的利益分配關系，如果有問題，則由民法調整。
這種由法律明文規定的由民法調整的私有土地上的油氣勘探開采的合同糾紛，也涉及到利益分配的關系，即對價的問題，此時法律已經消除了該種許可證的行政法特征，完全是私人之間的糾紛。
又如，在美國，國家對在國有土地上從事油氣勘探，通過土地競租的方式進行管理。兩家以上申請工作的土地，誰出價高就由誰與內政部土地管理局簽訂租地協議，而不頒發許可證。但從事鉆井的，要申請辦理鉆井許可證，油井投產后，政府按一定比例提取權利金，比例不低于12.5% ，非競租土地繳納定額租金。在各州土地上從事油氣勘探開發的，由各州政府負責土地競租和頒發許可證。
競租的方式是一種用市場手段來調節產權、從而實現利益最大化的方式，為了實現利益的最大化，就必須有對價，而不可能放棄對價只收取行政手續費。由此可見，不僅僅是資源的私人所有者與權利申請人之間的關系中存在對價；而且資源的國家所有者即行政機關與權利申請人之間的關系中也存在對價，即行政合同中也有對價。
再如，俄羅斯聯邦的礦產開采的許可證制度。礦產使用權許可證通過競爭和拍賣的方式獲得。許可證的內容包括有關征收礦產的使用費、地皮費和水域費的條例；商定的礦物原料開采水平和分成辦法。國家頒發許可證機關征收礦產使用權許可證發放費。費用標準根據鑒定礦產使用申請所需費用和頒發許可證組織費用及各項費用確定。
如上文所述，競爭和拍賣的方式本就是市場方式，并且要征收礦產的使用費以及其他的費用等條件，尤其是國家頒發許可證機關還要征收許可證發放費用，由此可見礦產的使用費和許可證發放費并不是相同的事物：礦產的使用費是申請權利人交付的使用權利的對價，而許可證發放費則是國家行使行政職權的成本以及工本費等。
由此可知，特許是有對價的這一情況不僅存在于美國，也存在于其他國家。
另外，這里附帶提及的是，并非所有的用益物權都是有對價的，例如地役權。
地役權是指以他人土地供自己土地便宜之用之權。
舉例而言，甲乙兩地相連，甲地臨街，乙地不臨街，乙地所有人除了從甲地上穿過以外，沒有其他辦法到達街上，乙通過甲地的權利就是地役權，并且乙取得這種權利時并不需要支付對價。
七、小結通過上文的論述，本文得出以下結論：
第一，特許不僅僅是行政法上的概念，但是特許具有濃厚的強制性色彩；
第二，特許與物權或者用益物權是不同層次的概念：特許是從權利的來源的角度而言的；物權或者用益物權則是從權利的所有或者擁有的角度而言的；
第三，本文嘗試將從羅馬法上延續至今的“用益權”概念借鑒到自然資源法律制度中來，將部分自然資源的使用權定性為“自然資源用益權”。這種自然資源用益權與民法中的物權制度（用益物權制度）既有
相同之處，又有不同之處。
因此，不能簡單地將自然資源用益權定性為物權或者準物權。自然資源用益權具有排他性；從理論上講，這種自然資源用益權的取得應該取得對價，但在我國將此僅僅規定為補償制度；另外，由于自然資源自身的特點，以及其與國計民生密切相關，因而對自然資源用益權的流轉作了限制；
第四，自然資源法律制度中的特許制度的性質可以分為三類：第一類是資源開發許可證。對于這類資源的使用權，本文定性為自然資源用益權；第二類是資源利用許可證。在我國、我國臺灣地區、日本、韓國，傳統的用益物權是對土地的利用，因而本文將土地使用權按照傳統法律的規定，定性為用益物權；在傳統的用益物權制度有所發展的情況下，草原等類似于土地的資源的利用權也定性為用益物權；第三類是資源交易進出口許可證。這類資源交易的許可證不僅涉及到資源的生態價值、利用價值、科學研究的價值；國家對資源的保護、國家的問題；而且涉及到國家在國際貿易中的利益，國家對某些方面的國際貿易是否要實行配額制、外匯管制以及海關在進出口貿易中的職能等等一系列的行政法中的問題。因此，本文認為這類許可完全是一個行政法上的概念，因而將這類特許歸結為行政法的概念。
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1 參見曾陳明汝著：《兩岸及歐美專利法》，臺北翰蘆圖書出版有限公司2002年6 月第1 版，第4 頁。
2 中國社會科學院語言研究所詞典編輯室編：《現代漢語詞典》（修訂本），商務印書館2000年版，第1234-1235 頁。
3 黎國智主編：《行政法詞典》，山東大學出版社1989年11月版。
4 參見黎國智主編：《行政法詞典》，山東大學出版社1989年11月版。
5 參見江必新、周衛平：《行政程序法概論》，北京師范學院出版社版，第109 頁。
6 張正釗、韓大元主編：《中外許可證制度的理論與實務》，中國人民大學出版社1994年1 月第1 版，第2 頁。
7 張正釗、韓大元主編：《中外許可正制度的理論與實務》，中國人民大學出版社1994年1 月第1 版，第3 頁。
8 馬懷德著：《行政許可》，中國政法大學出版社1994年7 月第1 版，第75頁。
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11曾陳明汝著：《兩岸及歐美專利法》，臺北翰蘆圖書出版有限公司2002年6 月第1 版，第5 頁。
12朱遂斌、林偉明著：《我國BOT 特許權協議法律性質分析》，載于《中國法學》1999年4 月刊，第114 頁。
13羅豪才主編：《行政法學》（修訂本），中國政法大學出版社1999年版，第252 頁。
14王桂元、陸娟著：《特許專營及相關法律問題》，載于《中國法學》1996年5 月刊，第116 頁。
15美國商業部、國際貿易協會：“經濟中的特許專營，1985-1987 ”，華盛頓，美國政府印刷所，1987年1 月，第2 頁。轉引自：王桂、陸娟著：《特許專營及相關法律問題》，載于《中國法學》1996年5 月刊，第117 頁。
16參見謝在全著：《民法物權論》（上冊），中國政法大學出版社1999年版，第50頁。
17羅豪才主編：《行政法學》（修訂本），中國政法大學出版社1999年版，第252 頁。
18〔意〕彼德羅·彭梵得著，黃風譯：《羅馬法教科書》，中國政法大學出版社1992年版，第251 頁。
19周枏著：《羅馬法原論》（上冊），商務印書館1994年版，第360 頁。
20鄭玉波著：《民法物權》，臺北三民書局1992年版，第181 頁。
21肖國興、肖乾剛編著：《自然資源法》，法律出版社1999年版，第322 頁。
22肖國興、肖乾剛編著：《自然資源法》，法律出版社1999年版，第329 頁。
23肖國興、肖乾剛編著：《自然資源法》，法律出版社1999年版，第329 頁。
24參見崔建遠、曉坤著：《論礦業權的客體》，載《法學》1998年第2 期，第40-41 頁。
25肖國興、肖乾剛編著：《自然資源法》，法律出版社1999年版，第322 頁。
26參見謝在全著：《民法物權論》（上冊），中國政法大學出版社1999
年版，第345 頁。
27參見謝在全著：《民法物權論》（上冊），中國政法大學出版社1999年版，第351 頁。
28參見肖國興、肖乾剛編著：《自然資源法》，法律出版社1999年版，第408-409頁。
29參見陳錦輝、黃碩琳、倪雪朋著：《我國實施漁業權制度可行性初探》，載《上海水產大學學報》2003年第3 期。
30參見肖國興、肖乾剛編著：《自然資源法》，法律出版社1999年版，第409頁。
31謝在全著：《民法物權論》（上冊），中國政法大學出版社1999年版，第25頁。
32謝在全著：《民法物權論》（上冊），中國政法大學出版社1999年版，第27頁。
33參見沈宗靈著：《現代西方法理學》，北京大學出版社1992年版，第359頁。
34張正釗、韓大元主編：《中外許可證制度的理論與實務》，中國人民大學出版社1994年1 月第1 版，第370-372 頁。
35張正釗、韓大元主編：《中外許可證制度的理論與實務》，中國人民大學出版社1994年1 月第1 版，第372 頁。
36張正釗、韓大元主編：《中外許可證制度的理論與實務》，中國人民大學出版社1994年1 月第1 版，第372 頁。
37張正釗、韓大元主編：《中外許可證制度的理論與實務》，中國人民大學出版社1994年1 月第1 版，第434-435 頁。
通過對我國環境法律體系的研究分析可以得知，我國資源與環境法律法規的發展可以分為三個階段，即1982年之前的奠基階段、1982年至1992年間的發展形成階段、1992年至今的持續完善階段。我國在參加了1972年召開的聯合國人類環境會議后，正式召開了第一次全國環境保護工作會議，經過不斷地討論分析通過了我國第一個規范性的環境保護文件《關于保護和高山環境的若干規定（試行草案）》。在1978年修訂的《中華人民共和國憲法》中第一次為我國的環境保護和環境資源理發提供了憲法基礎。并于1979年出臺了我國第一部正式的環境法《環境保護法（試行）》。在1983年，我國將環境保護確立為一項基本國策，至此我國資源與環境法律逐漸形成了一套體系，并為今后的理發打下了堅實的基礎。1982年至1992期間屬于我國資源與環境法律體系不斷形成完善的階段。在1989年我國正式頒布了《中華人民共和國環境保護法》，并在此基礎上頒布了一系列的資源與環境的法規和規章制度。這一時期是我國資源環境立法數量最多的時期，出臺近二十多部資源與環境的法律法規，從而逐漸擴大了我國公民對資源與環境保護的認識范圍，加快了我國資源與環境保護的發展。1992年至今是我國資源與環境法律法規及保護體系持續發展完善的階段。目前，可持續發展已? 我國在1996年召開的全國環境保護第四次會議上以及1997年召開的中共第四五次全國代表大會上都明確提出了可持續發展戰略的實施，這標志著我國資源環境法的建立與完善。在此之后我國資源與環境法律體系取得了一定的成果。一方面，可持續發展占戰略已? 另一方面，資源與環境保護法的出臺加深了對其他部門及相關法律法規的影響，在隨后出臺的法律法規中或多會少的包含有資源與環境法律法規，如1997年修訂的《刑法》中，就增加了對破壞資源與環境的刑事法律規定。經過幾十年的發展建設，雖然我國的資源與環境法律體系已經較為完善，但是就一些法律個案來看，仍然存在著許多爭議。
二、當下我國資源與環境法建立發展存在的問題
（一）資源與環境法研究的對象與自然資源法的關系問題
現階段，資源與環境研究的對象一直都是環境資源法中爭議比較大的一個問題。有的學者認為人與自然、人與環境間的關系立法理論研究已? 在這種調整上主要以間接調整為主，直接調整為輔，且其調整方式必須要建立在人與環境、自然的關系上。也有學者將爭論的焦點放在資源環境法研究與自然資源法的關系上，其認為環境與自然資源法兩者的有機結合，共同形成了我國完善的法律體系。換言之，環境法與自然資源法兩者融為一體從而組成了較為科學與完善的法律體系——環境自然資源法，即環境法。
（二）環境資源與可持續發展問題
經過多年的發展，環境資源法在可持續發展上的研究投入了相當大的精力，并取得了實質性的進展。我國在1999年召開了由中國環境資源法學研究會組織的研討會，在會議上就環境資源與可持續發展的關系問題展開了激烈的討論。有的觀點認為，我國西部環境與資源的特征對我國整體的生態環境的建設的重要作用，并指出加強對西部環境與資源的法律建立保護是實現我國可持續發展的必然選擇；還有的認為，要解決環境資源與可持續發展的問題，關鍵在于法律制度的建立，其中包括現行環境資源法的變革與完善，以此將環境資源發與可持續發展推進到一個新的階段。
（三）國內環境資源法與國際法的銜接問題
現階段對我國環境資源法與國際法銜接的問題的討論只要集中在我國環境貿易的問題。部份學者認為我國屬于發展中國家，因此在環境資源法建立的問題上，應該以發展中國家的相關標準進行。所以，在經濟政策方面，我國應當逐步實現與國際標準的接軌，并能夠將國際標準不斷轉化為國家標準。在環境資源法的制定上要參照國際標準并基于我國實際情況，落實環境資源法的實施，加大依法治國的力度。當然在全球環境資源的問題上，我國也應當承擔起相應的責任，同時要加強對環境問題上共同而有區別的責任原則，從而促進全球環保問題的解決。
三、完善環境資源法律制度的途徑
（一）環境稅法制度的完善
環境稅指的是對開發、利用環境資源或是對環境進行污染物排放的單位及個人，根據其對資源的開發、利用程度及污染環境的程度征收的稅收總稱。加強對環境稅法制度的完善，有助于培養環保觀念。同時對控制對自然資源的浪費及環境的排放污染有著積極的促進作用。具體包括下述內容：
1、改革消費稅
首先是要進一步擴大消費稅的征收范圍，加大對一切自然資源消耗量大、環境污染大的消? 其次，要根據不同產品對環境的污染程度或是自然資源消耗水平進行稅率的調整。如增加對煤炭資源消費稅，降低太陽能熱水器、太陽能電池的稅率。此外，改變汽車以排量為稅率劃分的單一依據，實行排放指標與排氣量的有機結合等等。
2、通過環境稅稅率的調整
鼓勵綠色產業發展。綠色環保產業的發展在我國是一種朝陽產業，具有良好的發展前景。我國經濟產業結構的調整不僅要依靠市場經濟的調節，還必須加強相關政策法規的制定，實現對資源的合理配置。同時，采用政策扶持的方式激發資本及投資者參與綠色產業的熱情。因此，通過在環境稅法上給予適當的減免補償能夠為綠色產業的發展帶來正面的效應，從而促進我國綠色產業的發展。
（二）資源法律制度的完善
資源作為人類社會發展中必不缺少的部分，是人類生存及生產活動的一切動力來源，資源的有限性及稀缺性已? 首先，關于土地資源的完善。我國土地制度完善，務必要堅持嚴格的耕地保護制度，落實土地責任制；建立健全土地保護的補償機制，嚴格確保農田總量的不減、用途不變的原則；要切實落實農村土地的產權明晰、用途，建立健全農村土地的承包經營權及流轉的制度，并積極發展多種形式的適度經營主體；要逐步建立統一的建設用地，依法進行農村集體經營性建設用地的使用建設，不斷完善相關法律法規，加強對農村土地管理制度的規范改革。其次是水資源法律制度的完善。這就要求我國相關部門要明確水資源的國家所有權主體，不斷完善對《水法》的完善與變革。進一步加強合理區分基本生活用水、生態用水及經濟用水的界限與使用標準。針對水資源，也應當有一個較為科學合理和統一的規劃，運用宏觀調配的方式解決水資源的利用與其生態的保護。當前，在我國制定的《水法》中規定，水資源的利用、開發、節約及保護，應當按照流于或區域進行統一的規劃。
四、結束語
資源與環境法的建立是為了合理開發、利用、保護自然資源與環境而制定的管理制度、管理措施及管理程序。不斷加強對資源與環境法的討論與研究制定，是保持其先進性、權威性、規范性、完整性的重要方式。
[關鍵詞]：自然資源法 基本原則 可持續發展
一、自然資源法基本原則的研究現狀
目前情況下，世界各國對于自然資源的保護幾乎都沒有出臺基本法性質的法律，法學界對這個問題長時間是處于一種雜亂和落后的狀況，其中對自然資源法基本原則問題的研究更是少之又少。我國法學界對于這個問題的研究主要有以下觀點。
（一）張孝烈、鐘瀾教授提出的自然資源法基本原則
堅持重要自然資源屬于國家所有原則；堅持統一規劃、綜合利用原則、堅持開發利用與保護自然資源相結合、維護生態平衡原則；堅持自然資源有償利用原則。
（二）吳興南、孫月紅教授提出的基本原則
遵循自然資源生態規律原則；保護優先和合理利用并舉原則；生態、經濟及社會效益相統一原則；堅持可持續發展原則。
（三）曹明德、黃錫生教授提出了五項原則
保護第一原則；合理開發利用原則；開源節約原則；自然資源產權化和有償使用原則；可持續發展原則。
（四）韓德培、陳漢光教授提出的自然資源法基本原則
開發、利用與保護相結合原則；因地制宜、合理開發、節約使用原則；統籌兼顧、綜合利用、循環利用原則。
綜合上述，目前法學界對于自然資源法基本原則研究可以說是觀點紛呈。但在這些觀點中蘊含著對基本原則最基礎的標準：（1）自然資源法基本原則要具有根本性、指導性、概括性、抽象性，生效領域的完整性。（2）應當與自然資源的特點相結合，統領自然資源的所有領域。（3）應當符合當代社會的價值追求和社會發展要求。
二、確立自然資源法基本原則的必要性
目前我國基本上已經形成了以憲法性規范為依據，以環境保護法為基礎，以單項專門法為主干，以其他法律及地方性法規相配套，以國際條約為補充的自然資源保護法律體系的基本框架。在這一法律體系中，存在著以下問題和缺陷，這些問題推動著自然資源法基本原則的確立。
（一）我國自然資源法律框架結構需要進一步的科學和合理化
從外部結構來看，過于強調部門法律發展和部門利益，忽視了部門法律的整合和利益的協調。從內部結構來看，對自然資源開發、利用、保護、治理關系處理不當，導致重開發利用、數量增長，輕治理保護、質量提高。從自然資源法律體系來看，我國現行自然法律體系框架靜止結構缺位，動態結構失衡，整個自然資源法律系統不能高效運作。
（二）缺乏明確、統一的生態保護的立法目的和指導思想
保護資源是為了經濟利益和生態效益，其中生態效益應是主要目的。但目前我國的各項法律法規大多偏重經濟利益，只有少數幾個明確提出了“保護和改善生態環境，維護生態平衡”的立法目的。
（三）權責不清，造成司法行政資源的浪費
自然資源法律體系中法律法規的內容的廣泛性和范圍的分散性，導致了眾多國家行政部門參與其中；同時由于這些法律法規沒有明確各行政部門職責，導致職權交叉、互相推諉責任和司法行政資源浪費的不良后果。
三、自然資源法的基本原則
（一）保護優先與合理利用相結合原則
所謂合理利用自然資源，是指人們在開發利用自然資源時，必須全面規劃、合理布局、充分考慮到自然資源的承載能力，使之能達到持續利用。要求我們利用的同時，要把生態系統的“恢復能力”放在考慮的范圍內。同時，資源的合理利用也要求確立保護的優先地位。這里所強調的保護并不是不使用，而是使用和保護相結合，即在合理的范圍內進行使用，并且培育質量高的自然資源，對質量低的自然資源進行相應的改造，從而使得保護和利用相結合，最終達到自然資源的可持續利用。
（二）堅持可持續發展原則
在自然資源法的各項基本原則中，堅持可持續發展原則是最核心和最重要的原則?？沙掷m發展作為人類共同發展戰略，它強調的是資源的使用既滿足當代人的需求，又不損害后代人使用的權利即把后代人的利益考慮在現代人對資源的使用的范圍內。在可持續發展的視野上，自然資源法應當遵守公平分配原則、效益發展原則、協調持續原則、合理利用原則、市場調節和國家宏觀調控相結合的資源有償使用原則?？沙掷m發展原則要求自然資源立法中對有限資源著重保護，同時又包涵著保護和使用相結合原則。可持續發展原則還要求對我國現行的自然資源法律體系進行修改和完善，要求自然資源法以社會主義市場經濟的思路對資源進行合理配置，以經濟手段的法律化來管理自然資源，做到可持續的經濟發展與自然資源保護同時進行。
（三）開源和節約并重原則
開源是節約的前提，節約是開源的繼續，兩者必須有機結合才能緩解我國自然資源供需矛盾。開源主要是發現尚未被發現和開采的資源；加快研發替代資源，如開發和使用太陽、沼氣、地熱等形式的新能源；增加科技投入，提高資源的利用效率。在開源的同時，更不能忽視了節約的作用。
（四）合理規劃和利益平衡原則
這一原則主要是說國家對于資源應當合理優化配置，在配置過程中要統籌兼顧各方面的利益需求。其實質是建立在自然資源分布的地域差異性、多功能性和開發利用的多目的性導致的潛在利益沖突之上的。在規劃過程中產生的處理各方利益沖突問題需要建立適當的補償機制來協調。
參考文獻：
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關鍵詞：環境與資源、環境資源法、環境資源法體系
按馬克思法哲學的觀點，法是上層建筑的一部分，其總是由經濟基礎決定的，經濟基礎（更確切、通俗地說是社會物質生活條件）變化必然要導致法的變化?！啊òl展’的進程大部分只在于首先設法消除那些由于將經濟關系直接? 環境資源法是從經濟法分離出來的一個新的部門法。
環境資源法作為一門新興法律部門，其涵蓋內容之變化亦源自社會環境與資源問題的不斷增現和變化。一如日本環境法的發展歷史，由最初于1967年制定《公害對策基本法》基于二戰后嚴重的公害事件在日本各地的發生和1972年《自然環境保全法》來保護自然環境，到1977年考慮由于發展經濟而繼續大規模地開發土地，環境破壞加劇之事實而頒布了《環境影響評價法》，再到九十年代不僅是防止工廠公害和保護珍貴的自然問題，而且擴大到從汽車公害、城市亂排水問題、廢棄物處理，到地球溫暖化、沙漠化、熱帶雨林破壞等影響到地球環境問題，并且公害的質也發生了變化，故制定了《環境基本法》以完善其環境法律體系；而迄1997年因焚燒廢棄物設備釋放毒氣引起強烈的社會不安，遂于短期內制定了如《有機氯化合物劇毒氣類對策特別措施法》等相關環境標準，并于2000年1月施行?？梢姯h境法內容、體系的變化跟經濟發展、社會環境問題及人們的認識是休戚相關的，本文正是從這個角度，吸收、借鑒國內外環境法學的最新研究成果和認識，確立我國環境資源法的體系主要應由環境資源基本法、污染及公害防治法、自然資源法、生態環境保護法和涉外環境資源法五大部分構成。
一、環境資源基本法
我國尚未建立環境資源基本法。隨著社會經濟的發展，對于日趨增多和復雜的環境生態問題，其處理方式和解決手段也需要是多方位、多層次的對策措施，在需要建立一系列相關的法律時，“實踐中各國認識到必須先確定一個統一的綜合性政策目標，這種綜合性的政策目標在整體上轉變為國家意志時就是現在的所謂基本法。”20世紀60年代末和70年代初，蘇聯、日本、美國、瑞士、羅馬尼亞、兇牙利等國都制訂了綜合性的環境與資源保護法。
我國還沒有完全意義上的環境資源基本法，法學界多將與此類似的內容稱為“綜合性環境基本法”，相關表述有：“我國1979年試行并于1989年修訂重新頒布的《中華人民共和國環境保護法》是我國目前環境保護的一部綜合性的基本法，該法對環境保護的所有新問題作出全面的規定?！薄熬C合性環境保護基本法中的環境保護規范，環境保護法律系中這一層次的法律規范，是適應環境要素的相關性、環境問題的復雜性和環境保護對策的綜合性而出現的，是國家對環境保護的方針、政策、原則、制度和措施所作的基本規定，其特點是原則性和綜合性的法律規范?！惫试谖覈话銓ⅰ董h境保護法》視為基本法范疇，但實際上作為基本法其一般只對該部門法的基本和重大問題作些原則性的規定，不是也不應該是具體的實施法，綜觀我國的《環境保護法》，不難發現，由于歷史的原因《環境保護法》在規定綜合性目標的同時，還規定了相當多的具體法律措施，遠遠超出了作為基本法的內容界限，實際上基于此法制定的背景而更突顯了污染防治法之濃厚色彩。
為此，作為一部完整的環境資源基本法，應將其中具體的操作性規范刪去，保留原有的原則性規定，并相應地增加立法宗旨，相關概念界定，環境資源法主體相應的權利和義務；政府及有關機關對環境資源的管理體制；有關環境保護的基本政策等等，
根據我國《環境保護法》及國際上有關國家的環境基本法的內容，我國《環境資源基本法》的體系應包括：1、立法宗旨：可持續發展戰略，保護和改善生活環境與生態環境，防治污染和其他公害，保護自然資源和生態環境，保障人體健康，促進社會主義現代化建設的發展；2、環境與資源法的保護范圍。包括環境要素、資源要素、生態要素、地區要素中的大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原野生動、植物，自然和人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和農村的環境和自然生態的保護；3、環境資源保護的基本原則。包括可持續發展原則；經濟發展與環境保護相協調原則；資源開發和環境綜合治理相結合原則；開發者保護、污染者治理、獲利者付費原則；群眾參與原則等；4、環境資源保護的基本制度。包括環境影響評價制度、“三同時”制度、限期治理制度、環境保護許可制度、環境標準制度、排污收費制度、舉報、監督制度、環境保護獎勵與處罰制度等5、自然資源開發者開發自然資源和保護環境的權利和義務。環境污染者治理污染的義務；6、環境資源保護的管理體制。包括中央和地方環境資源管理機構的設置，環境資源管理的權限劃分，環境資源管理機構的權責，環境資源管理的監督；6、生態保護的特別規定；7、環境資源主體對環境資源保護的權利和義務。8、涉外環境資源保護的特別規定。包括參加國際環境資源保護的公約、條約和協定、與國際上環境資源保護國家和組織的合作，組織和參與國際環境資源保護活動和交流；9、違反環境資源法的法律責任。包括行政責任、民事責任、經濟責任和刑事責任等。
二、環境污染及公害防治法
環境污染是指人類在生產和生活中，向環境排放了超過環境自凈能力的物質或能量，使得環境化學、物理、生物等性質發生變異，從而導致環境質量下降，破壞了生態平衡或者危害了人類正常生存和發展的條件。公害主要指由于環境污染，而造成的對人類生活環境的一種社會性危害?？梢哉f環境法的產生主要歸因于污染現象的出現，早在本世紀30年代到60年代，工廠與城市的公害事件就不斷涌現，而突出的“公害事件”更是震驚了世界。1962年，美國科學家卡遜女士發表的《寂靜的春天》則深深地提醒世人警惕過度使用農藥的惡果。環境污染問題已成為世人關注的焦點，而環境法的研究也正于此而愈發繁榮。
我國的環境污染狀況更是嚴峻，考察我國97到99年的《環境狀況公報》，同樣可以發現我國環境污染的狀況愈發嚴重。據《1999年中國環境狀況公報》顯示，我國環境形勢仍然相當嚴峻，多項污染物排放總量很大，污染程度仍處于相當高的水平，一些地區的環境質量仍在惡化，相當多的城市水、氣、聲、土壤環境污染仍較嚴重；中國主要河流有機污染普遍，面源污染日益突出，遼河、海河污染嚴重，準河水質較差，黃河水質不容樂觀。1999年，全國工業和城市生活廢水排放總量為401億噸，比上年增加6億噸，其中工業廢水排放量197億噸，比上年減少4億噸，生活污水排放量204億噸，比上年增加10億噸，生活污水排放量首次超過工業廢水排放量；1999年我國近岸海域海水污染嚴重，近海環境狀況總體較差，海洋環境污染惡化的趨勢仍未得到有效控制，而大氣環境污染仍然以煤煙型為主，主要污染物為總懸浮顆粒物和二氧化硫，少數特大城市屬煤煙與汽車尾氣污染并重類型；酸雨污染范圍大體未變，污染程度居高不下，工業固體廢物的堆存占用大量土地，并對空氣、地表水和地下水產生二次污染。故污染及其他公害防治法將是我國環境治理的首要任務，而與此相關的污染及其他公害防治法將是環境法的重要內容。
環境污染及公害防治法是指調整在預防、治理環境污染及其他公害過程中發生的社會關系的法律規范的總稱，是傳統環境法的基本內容。當前，根據我國污染物存在的形態，我國污染可分為如下三個類型：（1）以液態形式存在的污染，包括湖泊、河流等淡水污染和海洋污染；（2）以固體形式存在的污染，包括固體廢物污染、放射性物質污染、農藥污染及有毒化學物品污染；（3）以氣態形式或依氣體為媒介的污染，包括大氣污染、環境噪聲污染和光污染。（4）其它公害污染。相應地，調整這些污染及公害防治法的體系可以分為：液態污染防治法、固體污染防治法、氣態污染防治法及公害防治法四個部分。
1、液態污染防治法
液態污染防治法包括水污染防治法和海洋污染防治法。水污染防治法包括基本的水污染防治法、江、河流域、湖泊的水污染防治法、生產過程的水污染防治法、以及有水污染及防治的標準規定等。主要涉及的法律、法規有：《水污染防治法》、《水污染防治法實施細則》、《海洋環境保護法》；《防止船舶污染海域管理條例》、《海洋傾廢管理條例》、《防止拆船污染環境管理條例》、《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》；《淮河流域水污染防暫行條例》；《地面水環境質量標準》、《農田灌溉水質標準》、《制訂地方水污染物排放標準的技術原則和方法》等。
2、固體污染防治法
固體污染防治法涉及固體污染物防治法，包括固體污染物防治管理體制，固體污染物監督管理，固體污染綜合利用制度；工業固體污染物的防治法；城市生活垃圾污染的防治法；危險污染物防治法；固體污染物的污染控制標準法；禁止境外固體廢物入境管理法等例如：《固體廢物污染環境防治法》、《污染源治理專項基金有償使用暫行辦法》；《粉煤灰綜合利用管理辦法》，《關于處理城市垃圾改善環境衛生面貌的報告的通知》、《生產市容和環境衛生管理條例》、《農用污泥中污染物控制標準》、《城鎮垃圾農用控制標準》、《工業固體廢物十一種污染成分污染控制標準》、《有色金屬固體廢物污染控制標準》、《含氰污染物控制標準》、《關于廢物進口環境保護管理辦法》等。
3、氣態污染防治法
氣態污染防治法包括大氣污染防治法和環境噪聲污染防治法。大氣污染防治法涉及對大氣污染法的管理體制和監督管理，生產過程大氣污染的防治，廢氣、粉塵、和惡臭污染的防治法、廢氣排放標準法等。環境噪聲污染防治法包括：噪聲防治的管理體制，防止噪聲污染的監督管理，環境噪聲的標準、工業噪聲污染防治、建筑施工噪聲污染防治、交通運輸噪聲污染防治、以及社會生活噪聲污染防治等，例如：《大氣污染防治法》、《大氣污染防治法實施細則》、《工業“三廢”排放試行標準》；《噪聲污染防治法》、《工業企業噪聲衛生標準（試行）》、《機動車輛允許噪聲標準（試行）》、《城市區域環境噪聲標準》等。
4、公害防治法
公害污染是指對有毒、有害物質造成的環境污染。有毒有害物質主要有三大類：化學物質、農藥、放射性物質等。許多國家都對這三類物質的控制和防治進行立法。我國公害防治法包括：有毒有害化學物品管理法、農藥管理法、放射性物質管理法、電磁輻射管理法等。例如：《化學危險品安全管理條例》、《監控化學品管理條例》、《防止含多錄聯苯電力裝置加強廢物污染環境的規定》、《化學品首次進口及有毒化學品進出口管理規定》；《農藥安全使用規定》、《農藥登記規定》、《農藥登記審批辦法》、《農藥安全使用標準（試行）》；《放射性污染防治法》、《城市放射性廢物管理辦法》、《放射環境管理辦法》、《放射性同位素及射線事故管理規定》、《核電站放射衛生防護標準》、《放射衛生防護基本標準》；《電磁輻射環境辦法管理辦法》、《電磁輻射防護規定》等。
三、自然資源法
自然資源是指一定的技術經濟條件下，自然界中對人類有用的一切自然要素。為土壤、水、礦物、森林、草原、野生動植物、陽光、空氣等等。也有學者認為“自然資源，從法律上來說，是指能夠供人們生產或生活中利用并作為所有權、使用權客體的自然物質，目前一般包括土地資源、水資源、礦產資源、森林資源和其他生物資源（野生動植物）、海洋資源、草原資源、風景名勝資源等?！辈还苋绾?，都突出了自然資源的價值所在，但從定義中我們可以窺探出人們更多地是從經濟利益角度來認識自然資源。我國是一個自然資源大國，資源總量居世界前列，但我國又是一個人口泱泱大國，自然資源的人均占有量遠遠低于世界人均水平。我國自然資源的開發利用也正基于前期人們從經濟利益考慮而造成自然資源狀況惡化，主要表現為土地資源水土流失，沙漠化威脅嚴重，耕地銳減，農業分攤水量降低，城市嚴重缺水，森林覆蓋率萎縮，草地退化，物種瀕危面擴大，礦產、能源資源供需矛盾突出。明顯，如何保護、合理利用自然資源已成了刻不容緩的大事。目前，已有學者就自然資源（基本）法立法的可行性進行了系統的研究，從自然資源角度、法律角度提出了自然資源（基本）法立法的必要性，認為制定自然資源（基本）法勢在必行，并提出了自然資源（基本）法立法的現實條件、立法方案及框架方案等，自然資源（基本）法的制定迫切性也正反映了自然資源法在環境法中的重要位置。
自然資源法是調整人們在自然資源的開用、利用、保護和管理過程中所發生的各種社會關系的法律規范的總稱，其是一個綜合性的概念，由各種資源法組成，主要包括土地資源、水資源、礦產資源、森林資源、草原資源、漁業資源、野生動植物資源等方面的法律、行政法規、規章和地方性法規構成。自然資源法保護對象即自然資源，其調整的是公民、法人、自然資源管理部門在自然資源開發、利用、保護、管理和改善過程中發生的社會關系，針對的是現有的資源環境，貫穿于開發、利用、保護、管理、改善的全過程之中。這些社會關系，則包括資源權屬關系、資源流轉關系、資源管理關系和其他經濟關系。
值得一提的是，所有的自然資源均為自然環境的組成部分，它們之間的相互依存、內在有機聯系便使其構成統一的整體，首先，在存在形態上是相連的，森林、草原、礦藏、水都依附于土地之上或蘊藏于土地之下；其次它們之間的相互聯系有著連鎖性、結構性的變化效應，并形成各種資源的多種功能。自然資源的整體性，要求人們利用自然資源的活動不僅從個別資源的效益出發，還必須把自然資源作為一個整體來看待。這種自然資源的整體性要求，必須要求一部自然資源母法來規范，協調相關的子法，使立法、執行、守法和司法各個環節達成一致，實現整體自然資源系統的高效運作，該母法正是目前學界探討的轟轟列列的自然資源基本法。自然資源法的體系包括自然資源基本法和自然資源部門法兩部分組成。
自然資源基本法應將憲法的基本原則貫穿其中，將自然資源法中共性的規定進行規范。其中包括：自然資源法的立法宗旨：確保自然資源的合理開發和可持續利用，保護自然資源及珍貴的動物和植物，加強對自然資源的管理，禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。自然資源法的原則：對自然資合理、適度開發的原則，源綜合勘探、開發和利用原則，自然資源利用與營造相結合原則，自然資源保護原則；自然資源的保護范圍；自然資源利用和開發主體在開發、利用自然資源中的權利和義務；自然資源的管理體制；自然資源管理機構的職責；自然資源的公眾保護；自然資源的國際保護和合作開發；違反自然資源法的法律責任等。
我國自然資源部門法的體系主要有：《土地管理法》、《水法》、《水土保持法》、《礦產資源法》、《煤炭法》、《森林法》、《草原法》、《漁業法》、《生物資源法》（包括《野生動物保護法》、《野生植物保護法》）、《旅游資源法》及相應的實施細則、實施條例和規章等。
四、生態環境保護法
生態環境是人類生存和發展的基本條件，是經濟、社會發展的基礎。保護和建設好生態環境，實現可持續發展，是我國現代化建設中必須始終堅持的一項基本方針。我國目前生態環境狀況惡化的趨勢遠沒遏制住，主要表現為：水土流失嚴重，荒漠化土地面積不斷擴大，大面積的森林被砍伐，天然植被遭到破壞，大大降低其防風固沙、蓄水保土、涵養水源、凈化空氣、保護生物多樣性等生態功能，毀林開墾、陡坡種植、圍湖造田等加重了自然災害造成的損失，草地退化、沙化和堿化面積逐年增加，而生物多樣性也受到了嚴重破壞。這些日益惡化的生態環境，給我國經濟和社會帶來了極大危害，嚴重影響了可持續發展，生態環境的保護更是迫在眉睫，而生態環境保護法的體系完善已成為時代的任務。
生態環境法是環境資源法體系的重要內容，目的在于強調對整個生態環境的全局保護，保持生態（包括物種）的多樣性，達到維持生態系統的平衡、促進人與自然的協調發展。生態環境保護法的發展和興起源自人們對生態學的認識之發展，生態學“為研究生物生存條件、生物及其群體與環境相互作用的過程及其規律的科學，其目的是指導人與生物圈（即自然、資源與環境）的協調發展”，隨著二戰后國際生態科學蓬勃發展，至60年代，生態系統生態學成為生態學研究的前沿，（生態系統生態學是研究生態系統結構、功能、動態與演替，以及人為影響與調控機理的生態學科），它的出現使生態學在人類社會經濟發展中的作用發生了改觀，生態系統生態學所強調的“整體性”是人類認識自然生態的系統的具有革命性的進步，對該學科的深入了解和學習，滿足了社會在資源持續利用和環境保護的客觀要求下，保持生態系統平衡，改善生態環境的迫切要求。該學科與法學的結合，在時代的蘊育下，使得生態環境保護法應運而生。生態環境保護法的出現充實了現代環境法的內容，“現代環境法是在環境科學不斷發展的基礎上，大量吸收了生態學的原理和方法，注重對生態系統全過程的整體保護，強調對生態系統的保護和建設并重。這些都是傳統的生態學和環境科學所不能企及的?！?/p>
生態環境保護法之所以必須得以提出和構建，蓋系本世紀以來，人類生活的地球上，生態破壞達到了令人發指的程度，盡管科學和技術在過去的100年里獲得了突發猛進的發展，卻正是20世紀新技術的發展成為導致生態衰敗的禍首，實際上，科學技術的進步與生態的衰敗形成了強烈的對照，人類生活的兩個世界-他所繼承的生物圈和他所創造的技術圈-業已失去平衡。究其原因，唯“技術只重視處理分離部分的方法，即分解論方法，生態系統恰恰與技術不同，生態系統是不能也不應該被劃分成可隨意處置的幾個部分的，生態系統的特性就在于它是一個整體，在于其各個部分之間都是有機聯系在一起的?！边@種處理方式之不同使得人們忽略了生態環境的正確處理方法，使生態環境保破壞愈演愈烈，而生態環境保護法更加受到人們的關注。
關于生態環境保護法的概念及內容，有的學者認為“我國生態環境法是國家制定或認可的，為實現經濟和社會可持續發展目的，調整有關保護和改善生態環境，合理利用自然資源，防治污染和其他公害的法律規范的總稱”，“在稱謂上，生態環境法與環境法并不對立，所謂生態環境法就是現代意義上的環境法，因而生態環境法亦可簡稱為環境法?！边@是對生態環境保護法最大化的解釋，也即實際上為環境法，這個概念實際上跟俄羅斯法學界對“生態法”的界定相類似。
本文此處所指生態環境保護法系指調整在維持生態平衡，保護整體生態環境和生態功能以及特殊自然環過程發生的社會關系的法律規范的總稱。因為生態環境保護法注重生態系統的平衡，與生態學密切相關，因此，生態環境保護法里必然要體現和遵守相關的生態規律，如物物相關規律、環境承載能力有限規律、多樣穩定規律、物質能量輸入、輸出動態平衡規律等等。它通常是在各個自然資源法規范和制度的基礎上形成的，是一個綜合性法律部門，有時往往要通過土地法、水法、森林法、礦產資源法等自然資源法部門來實現，這些法律部門相互聯系、有機配合成一個統一的法律
生態環境建設要求防止土地資源的被破壞（因為生態環境的惡化多基于此）、水土得以保持，防治沙化、水資源污染的防治以及發展生態農業，在充分利用自然資源優勢促進經濟發展的同時更要考慮資源的承受能力，遵循自然生態規律，確保有限資源能夠滿足經濟發展的要求，更要堅決杜絕掠奪性、破壞性經濟營，嚴格控制環境污染，切實保護好生態環境；必須防止資源開發正在造成的生態破壞；建立自然保護區和生態示范區，有效保護珍稀瀕危動植物和生態環境，以遏制生態環境破壞趨勢。我國環境法學者對生態環境保護的研究，已經引起國家的重視。我國開始重視生態環境保護問題。國務院在2000年12月21日發出通知，印發了國家環?？偩謺嘘P部門制定的《全國生態環境保護綱要》，要求各地區各有關部門結合實際情況認真貫徹執行。制訂本地區、本部門的生態環境保護規劃，積極采取措施，加大生態環境保護力度，扭轉生態環境惡化趨勢。
結合前述我國學者對生態環境保護的研究，我國嚴峻的生態環境問題以及國務院印發的《全國生態環境保護綱要》，我國的生態環境保護法的體系主要由生態環境保護基本法和生態環境保護部門法組成。
生態環境保護基本法的內容包括：生態環境保護的立法宗旨。為全面實施可持續合作戰略，促進自然資源的合理科學利用，實現自然生態系統良性循環，保護生態環境，遏制生態環境破壞，維護國家生態環境安全，確保國民經濟和社會的可持續發展。
生態環境保護的基本原則：生態環境保護的基本原則是：堅持生態環境保護與生態環境建設并舉原則，堅持保護優先、預防為主、防治結合原則，堅持污染防治與生態環境保護并重原則，堅持統籌兼顧綜合決策、合理開發原則等。
生態環境保護法的具體內容：建立生態環境保護的管理體制。地方各級政府對本轄區的生態環境質量負責，建立和完善生態環境保護的責任制度，各部門對本行業和本系統生態環境保護負責。明確資源開發單位、法人的生態環境保護責任，實行嚴格的考核、獎罰制度；建立生態環境保護的監管體制，國務院各有關部門、各級環保部門做好綜合協調與監管工作；計劃、農業、林業、水利、國土資源和建設等部門，要加強自然資源考核和規劃和管理，做好生態環境保護與恢復治理工作。地方各級政府要建立生態環境保護與監管體系；建立生態環境保護與建設的審計制度。
建立生態環境保護體系，包括：重要生態功能區（包括江河源頭區、重要水源涵養區、水土保持的重點預防保護區和重點監督區、江河洪水調蓄區、防風固沙區、重要漁業水域等）的生態環境保護，建立部級生態功能保護區、省級及地（市）級的生態功能區，跨省域和重點流域、重點區域的重要生態功能區、跨地（市）和縣（市）的重要生態功能區。對生態功能保護區采取的保護措施，各級政府及有關部門加強對生態功能保護區的保護、建設、管理和監督。
對重點資源開發的生態環境保護。包括水資源開發利用、土地資源開發利用、森林、草原資源開發利用、生物物種資源開發利用、海洋和漁業資源開發利用、旅游資源開發利用的生態環境保護；
對生態良好地區特別是物種豐富區的生態環境保護。建立一批新的自然保護區。重視城市生態環境保護，保護公共綠地和生態用地，開展公共綠化和家庭綠化，開展城鎮環境綜合治理。加大生態示范區和生態農業縣的建設。
加強生態環境保護的科技支持能力，鼓勵科技創新，加強生態科技經費的投入，推動生態科研成果的轉化。加強生態環境保護的宣傳教育，不斷提高全民的生態環境保護意識，完善生態破壞的舉報和聽證制度，充分調動人民群眾參與生態環境保護的積極性。加強生態環境保護的處罰制度。對嚴重破壞生態環境的單位和個人，根據情節輕重，分別給予行政處分、經濟賠償和刑事處罰。
生態環境保護法的部門法包括：國土防治法、土地荒漠化防治法、生物多樣性保護法、自然遺跡保護法、人文遺跡保護法和國家公園保護法、風景名勝區保護法、防洪減災法，與自然資源相關的有森林生態環境保護法、草原生態環境保護法、江河湖泊生態環境保護法和海洋生態環境保護法，另外還有全局性的城市生態環境保護法及農村生態環境保護法等。
五、涉外環境資源法
環境資源法的體系還應包括涉外環境資源法。因為目前環境問題已經超越國界，發展成為區域性的、全球的環境污染和生態問題，即國際環境問題。所謂國際環境問題，又稱全球環境問題、地球環境問題或人類環境問題，是指超越一國國界的區域性的和全球性的環境污染和生態破壞問題，是生態環境問題國際化的產物。
當前國際環境問題主要表現為：氣候變化、臭氧層破壞（耗損）、酸雨污染、生物多樣性銳減、淡水短缺、森林破壞、荒漠化、海洋污染和破壞、有毒化學品和危險廢物越境轉移等。國際環境問題的日趨嚴重，引起了國際社會的高度重視，1972年6月5日在瑞典首都斯德哥爾摩召開了聯合國人類環境會議，通過了《聯合國人類環境宣言》，并導致聯合國環境規劃署的設立，大大推動了國際環境保護的發展。在1992年6月里約熱內盧召開的聯合國環境與發展大會上，通過了《關于環境與發展的里約宣言》、《21世紀議程》、《生物多樣性公約》、《聯合國氣候變化框架公約》和《關于森林問題的原則聲明》等重要文件，發出了建立起一種“新的全球伙伴關系”的口號，提出了“可持續發展”的戰略原則，成為國際環境保護的新開端。
我國作為國際社會中重要的一員，必然是參與解決國際環境資源問題的主要力量，我國積極參與有關國際環境保護活動和有關公約的制訂。1972年我國派代表團出席了斯德哥爾摩人類環境會議，我國發起并召開了“發展中國家發展與環境部長會議”，通過了《北京宣言》等。我國在與他國共同處理國際環境資源問題、遵守國際條約、履行國際環境義務過程中發生的社會關系，即屬我國涉外環境法調整的內容。因此，涉外環境資源法是指調整我國與他國因開發、利用、保護和改善環境、遵守國際環境條約、履行國際環境義務的國際合作與交往中形成的社會關系的法律規范的總稱。我國涉外環境資源法的體系主要由三部分組成。一是我國制定的有關涉外環境資源的法律、法規；二是我國與其它國家簽訂的保護環境的雙邊協定。三是我國參與的國際條約、國際公約及有關國際性會議的協定等。
關于我國制定的有關涉外環境資源的法律、法規。這方面我國目前較薄弱，我國法律對這方面的規定僅在《憲法》中涉及涉外環境保護的內容，《環境保護法》中涉及的有關條款，《固體廢物污染環境防治法》中涉及的涉外環境保護條款，還沒有系統的法律規定涉外環境資源法，因此需要進一步加強立法。在制訂涉外環境資源法中，須貫徹我國對解決全球環境問題的原則立場，包括經濟全球化必須與環境資源保護相協調的原則，尊重國家對自然資源擁有永久的原則；保護環境和經濟發展離不開世界和平與穩定的原則，處理環境問題應兼顧各國現實的實際利益和世界的長遠利益相結合的原則；加強國際間合作保護全球環境資源的原則等。
涉外環境法要充實的內容還需制定和實施與ISO14000環境體系相配套的國內法律法規，以及適應我國國情的綠色關稅制度、綠色技術標準制度、生態標志認證制度、綠色包裝制度、綠色檢疫制度等環保市場準入制度。此外還需對我國一些陳舊環保制度和措施進行改革，取而代之國際先進的環境保護措施，如污染權交易制度、總量排污收費制度。這些都為涉外環境法制建設的“重頭戲”。再者，入世后，隨著我國經濟、貿易的進一步發展，一方面會導致更多的資源消耗和污染物排放，另一方面又會面臨發達國家要求我們多承擔保護全球環境之責的更大壓力，從而使我國履行國際環境公約的難度不斷增加，加大了我國涉外環境法的執行難度。這些都需要涉外環境資源法加以研究解決。
二是我國與其它國家簽訂的保護環境的雙邊協定。據有關資料，至1999年5月，我國與美國、日本、朝鮮及各周邊國家簽訂了保護環境的雙邊協定25項，包括環境保護的合作議定書、環境合作諒解備忘錄、環境保護合作協定等。例如：《中華人民共和國國務院環境領導小組辦公室和美利堅合眾國環境保護局環境保護科學技術合作議定書》、《中華人民共和國政府和大不列顛及北北愛爾蘭聯合王國政府關于環保合作諒解備忘錄》、《中華人民共和國政府和日本國政府環境保護合作協定》等。
三是我國參與的國際條約、國際公約及有關國際性會議的協定。據統計至1999年5月，我國已經參加了一系列有關國際環境資源保護的條約、公約約50多項。其中涉及臭氧層保護公約例如《保護臭氧層維也納公約》、《關于消耗臭氧物質的蒙特利爾議定書》等；氣候變化公約例如《聯合國氣候變化框架公約》等；生物多樣性變化公約例如《生物多樣性公約》等；濕地保護、荒漠化防治公約例如《聯合國防治荒漠化公約》等；海洋環境保護公約例如《聯合國海洋法公約》等；海洋漁業資源保護公約例如《國際捕鯨管制公約》等；核污染防治公約例如《核安全公約》等；南極保護條約例如《南極條約》等；物種國際貿易公約例如：《瀕危野生動植物物種國際貿易公約》等；危險廢物控制公約例如《控制危險廢物越境轉移及其處置的巴塞爾公約》等；化學品的安全使用和環境管理公約例如《化學品在工作中的使用安全公約》等；環境權的國際法規定公約例如《經濟、社會、和文化權利公約》等；其它國際條約中關于環境保護的規關于例如《外空物體所造成損害之國際責任公約》等。這些我國參加的國際條約和公約，構成了我國涉外環境資源法體系的主要內容。
隨著我國加入世貿組織的日趨接近，入世后給我國涉外環境資源法帶來許多新的內容，我國涉外環境資源法將有新的發展。由于許多國際環境條約，公約都把貿易措施作為保護環境的一個重要手段，規定了相關貿易條款，控制跨國界的污染轉移。例如烏拉圭回合《貿易技術壁壘協議》規定：“任何國家在其認為適當的范圍內采取必要的措施，保護環境，只要這些措施不致成為在具有同等條件的國家之間造成不合理的歧視，或成為對國際貿易產生隱蔽限制的一種手段?！钡珜嶋H上這種規定往往為發達國家的“綠色壁壘”提供了依據，這樣，由于發達國家和地區的環保標準已相當嚴格，促使在這些國家和地區被限制或淘汰的重污染產業向發展中國家轉移，這種轉嫁污染又將使發展中國家的環境狀況更趨惡化。我國作為發展中國家，如何在涉外環境法中處理、解決好防止重污染工業向我國遷移的“生態殖民”現象將是一個需妥善解決的問題。
關于環境資源法調整對象的理論是當代環境資源法學的基本理論。由于原蘇聯法學帶到我國的傳統的法學觀的影響，我國法學界對環境資源法調整人與人的關系少有異議，但對環境資源法是否能夠調整人與自然關系的問題則一直存在不同看法。隨著環境資源法學的發展與成熟，近幾年來法學界越來越認識到環境資源法學關于調整人與自然關系的理論的重要意義。例如，《法理學》[3]認為：環境法“是一個新興的獨立的法律部門，并具有其他法律所不具有的特殊性：在調整對象上，它既調整人與人的關系，也調整人與自然的關系”：“事實上，環境法規范大部分都是由技術規范被國家賦予法律效力而成，本來就是調整人與自然關系的”。但是，仍然有些學者對環境資源法調整人與自然關系的理論持懷疑、否定態度，致使我國環境資源法學迄今還沒有形成比較公認的具有學科特色的基本理論。造成這種狀況的原因，是由于對法律調整人與自然關系的理論缺乏深入的研究和富于說服力的學術爭論。例如，過去我國學者在討論環境資源法調整人與自然關系這一問題時，往往脫離環境資源法的具體條文和環境資源法實施的具體實踐，從書本概念進行爭論，雖然這種研究和討論是十分必要的，但畢竟有紙上談兵的感覺，因而對環境資源法的調整對象這一基本理論問題很難取得共識。“生活之樹常青，而理論總是灰色的”。目前國內外有關環境資源法律法規已經含有大量規定或體現人與自然關系的條款，而且環境資源法制建設的實踐已經取得調整人與自然關系的豐碩成果，我們只有認真研究和深入分析這些條款和實踐，才能明確和掌握環境資源法所調整的人與自然的關系以及調整機制。本文擬從現實生活、環境資源法律條文和環境資源法律實施的角度出發剖析人與自然的關系、研究環境資源的調整對象，希望能引起法學界的進一步深入研究。
一、現實生活中人與自然的關系
所謂關系，是指兩個或數個事物或現象之間的相互聯系、影響和作用。人與自然的關系（或人與自然環境的關系、人與環境資源的關系，又稱人與環境的關系、人環關系、環境關系），是指人與自然之間的各種聯系、影響和作用，以及“人與環境”這一綜合體所呈現的各種的狀態。
人與自然關系中的人，包括個人（即自然人或公民）、單位（包括企業事業單位、法人單位和非法人單位）、政府組織（包括國家中央政府組織、地方政府組織和國際政府間組織）、非政府非贏利民間組織和其他社會團體、全人類（包括當代人類和未來世代的人類）。人與自然關系中的自然，包括自然環境和自然資源，主要指土地、水、大氣、森林、草原、野生生物、礦產資源、城市、村莊、風景名勝、人文遺跡（遺址）、自然遺跡（遺址）等自然因素，以及由上述因素組成的大自然，包括整個地球，甚至日月星辰宇宙。人與自然的關系，最大量具體地表現為個人與自然的關系；但在許多情況下是指整個人類與整體自然界的關系或者人類社會和自然環境的關系。單位或組織是由個人通過合同、協議或章程組成的人的集合，因而單位或組織與自然的關系實際上是人與自然的關系。認清絕大多數單位或組織都是個人之間合同或協議關系的紐結很重要，例如，現代企業理論認為，企業是個人之間交易產權的一種合作組織，是一系列契約或協議的契約網絡，企業行為是所有企業成員博弈的結果?！笆袌鍪侵笧榱速I和賣某些商品而與其他廠商和個人相聯系的一群廠商和個人”[4]，因此市場與自然的關系實際上也是人與自然的關系。
（一）人與自然關系的類型
法學界對人與人的關系非常熟悉。人與人的關系無論從內容還是形式看都非常復雜多樣，它包括人與人之間的夫妻關系、情人關系、家庭關系、親屬關系、朋友（伙伴）關系、師生關系、師徒關系、雇傭關系、階級關系、主仆關系、敵我關系、內部關系、上下級關系、統治與被統治關系、管理與被管理關系、平等關系、合作關系、同志關系、買賣關系、契約關系、老鄉（或鄉親）關系、互相利用關系、利益關系、經濟關系、金錢關系、精神（思想）關系等各種關系。但法學界對人與自然的關系研究不深、了解不多。其實，人與自然的關系如同人與人的關系一樣復雜多樣，從不同角度歸納出許多類型和種類，現從如下幾個方面加以介紹：
1.人與自然的實際關系
第一，時間關系。人從其出生到死亡都與大自然保持著十分密切的時間聯系，人與大自然的關系無時不在。例如，我們說某人生于某年某月某日，就是說某人于某年某月某日與大自然發生聯系；我們說某人于某年某月某日向大自然排放了危險廢物，就是說某人于某年某月某日與大自然發生了一次作用。人與自然的時間關系是任何人都無法擺脫的關系，在不同的時間、日期、季節、年代和歷史時期人與自然有不同的關系，例如黎明使人清醒、午夜催人入睡、春天催人漁樵耕讀、冬天使人養精蓄銳。人與自然的時間關系可以分為眼前關系、將來關系等各種關系。人與自然的眼前關系是一種臨時關系、現狀關系，例如，人為了解決一時的吃飯問題，采取燒荒種地、涸澤而漁等方式，而形成的“樹毀人活、魚死人在”這種人與自然的暫時關系。人與自然的將來關系是一種長遠關系、未來關系，例如，因為人濫捕殺野生動物造成生態破壞，而在不久的將來所形成的“人沒有鳥獸為伴”這種人與自然的未來狀態。
第二，空間（或地域、地理）關系。人從其出生到死亡都與大自然保持著地域聯系，都與一定的空間和地點產生聯系。例如，我們說某人生于某地，就是說某人最先在某地與大自然發生聯系；我們說某人在某地向大自然排放了危險廢物，就是說某人在某地與大自然發生了一次作用。人與自然的地理關系可以分為當地關系、整體關系等各種關系。當地關系又稱局部地域關系，是一種小范圍的人與自然的地理關系，例如，人將本地廢物運往外地，造成當地環境清潔的人地關系。整體關系是一種大范圍的人與自然的地理關系，例如，人將當地廢物運往外地，造成當地環境清潔而外地環境被污染的人地關系。人與自然的空間地域關系也是任何人無法規避的關系，人雖然可以從一個地方遷到另一個地方，但人始終都離不開某個空間或地域?，F代科學證明，人體各種化學元素的平均含量與地球地殼中各種化學元素的含量相適應，例如人體血液中的60多種化學元素和地殼中這些元素的含量有明顯的相關性。也就是說，當地的自然或地理環境對人類發展的決定作用是一種不以人的主觀意志而轉移的先定的、長遠的、內在的影響，由于不同的地理環境條件的長期影響和作用，在不同的地區便產生了不同膚色和特征的民族和人種。
第三，生態關系。人從其出生到死亡都與大自然保持著生態聯系，不但人體外部存在著一個生態系統（人的外部自然環境是一個生態系統），人體內部存在著一個生態系統（人體內部是一個生態系統），而且人體內外共同形成一個生態系統，人只是人類生態系統的一個組成部分，只是人類生態系統或生物鏈中的一個環節。例如，我們說某人的氣味或排泄物吸引了一些蒼蠅、蚊子等昆蟲和細菌，就是說某人的存在已? 生態系統是英國植物群落學家坦
斯萊（a.g.tansley）在二十世紀三十年代提出的一個概念，到二十世紀六十年代以后逐漸成為生態學研究的中心。生態系統是生物與環境的綜合體，它由生產者、消費者、分解者和無生命物質四個部分組成。其中生產者主要指綠色植物，消費者主要指動物，分解者主要指各種具有分解能力的微生物，無生命物質指生態系統中各種無生命的無機物、有機物和各種自然因素。上述四個部分在生態系統中存在著營養關系、食物關系，由食物關系、營養關系把多種生物聯接起來，一種生物以另一種生物為食，彼此形成一個以食物聯接起來的鏈鎖關系，稱為食物鏈，各種食物鏈相互交叉形成食物網。根據當代生態科學和環境科學的理論，整個地球生物圈是一個大的生態系統即人類生態系統，在地球生物圈或人類生態系統中，通過能量流動、物質循環和信息聯系，人與其他生物、生物與非生物之間存在著一種生態關系。人與自然的生態關系包括食物鏈或食物網關系（即人與其他生物一樣處于食物鏈、網中的某一個環節，彼此之間維持著一定的聯系）、營養關系（或食物關系、吃與被吃的關系）、中心與環境的關系（即在生態系統中，包括人在內的生物是生態系統的中心，而非生物卻構成生物的環境）、金字塔關系（即認為人處于生態鏈或食物鏈金字塔的最尖端）等各種具體關系。
人的物質利益或財產利益。當人們載著人類中心主義的有色眼睛看待人與自然、人與環境資源的關系時，往往把人與自然的關系視為單純的人的利益關系，即將人的自然環境視為人的一種財富或物質利益；從這個意義上講，人與自然的關系特別是人與環境資源的關系就是人與其財富的關系。簡言之，所謂人與自然的利益關系，就是將大自然或環境資源視為人的財富或物質利益，并從這種利益關系出發處理人與自然的關系，對待大自然和環境資源的態度、方法均以是否對人有利、有用出發。例如，墨西哥總統?？怂拐J為：“黑脈金斑蝶與自然界的其它物種一樣，是人類的財產。它們不只是屬于一個國家、一個地區或一個組織的財產。因此，我們所有的人都有責任保護它們，讓它們生存下去。”[9]將大自然或環境資源視為人的物質利益，將人與自然的關系看作人的利益關系即人與其利益的關系，在某些情況下是有利于保護環境的；但在另外一些情況則不利于環境保護，因為那時人可以像對待私人財產那樣任意處置大自然，從而導致污染和破壞環境、浪費資源。
第七，利用關系。人與人之間的相互利用關系是眾所周知的，從這種人的利用關系出發，不少人將人與自然的關系視為利用關系，即人利用大自然或環境資源來達到人的目的或獲得人的利益。形成人與自然的利用關系的方式是人對自然資源的開發、利用、消耗和享受，廣義的利用還包括保護、改善與整治。
2.帶感情色彩的身份關系
人與自然的帶有感情色彩的身份關系也是一種現實的關系。由于大自然或非人生命體不能使用人聽得懂、讀得懂的語言和文字，目前我們所談的人與自然的各種關系都是 如果動物會說人話或會寫人的文字，它們可能對人與自然的關系有不同的認識。童話或神話中貓、狗對其與人的關系的表達，其實仍然是人自己的一種認識。鑒于人與自然的帶有感情色彩的關系相當復雜，本文?
帶有感情色彩的身份關系，指人類形成的人與自然之間的，包括尊敬、熱愛、親近、占有（所有關系）、統治（壓迫關系）、征服（掠奪關系）、雇用（剝削關系）、子女、朋友等帶有感情色彩、意識形態色彩的身份關系。事實證明，一個人不但可以對另一個人產生感情關系，也可以對大自然和環境資源產生感情關系。人與自然的感情關系的最明顯的表現之一，是人對故鄉的眷戀和鄉情，許多人都自稱為某地某山的兒子，如大山的兒子、黃河兒女等。當一個離開故鄉幾十年的游子重返家鄉時，即使故鄉已經沒有了昔時熟悉的親朋好友，但故鄉的山川地勢、“小橋流水、亭臺樓閣”甚至一草一木，都會激起他無限的回憶與深思。
人的感情和認識是非常復雜多樣的，不同的人對大自然和環境資源有不同的感情關系甚至完全相反的感情關系。例如，有的人視貓、犬為朋友而與之朝夕相處，有的人卻任意宰殺之。人與自然的感情色彩較明顯的身份關系可以分為很多類型，例如：傳統商人、政客和屠夫所形成或追求的人與自然的感情色彩較明顯的身份關系；新型生態人、環境保護人士和自然之友所形成或追求的人與自然的感情色彩較明顯的身份關系；在上述兩種關系之間的身份關系。
傳統商人、政客和屠夫所形成或追求的人與自然的感情色彩較明顯的身份關系，主要有主仆關系、財產關系、敵我關系。主仆關系，又稱統治與被統治、支配與被支配、剝削與被剝削關系，即人以主人、統治者、剝削者自居，將大自然視為人的被統治者、被剝削者、奴隸、仆人或支配對象，人可以像主人對待仆人、奴隸主對待奴隸那樣任意統治、剝削、處分大自然或環境資源。財產身份關系，即人將大自然視為人占有和支配的財產，當作人的所有物、占有物或利用對象，人可以像對待個人私有物品那樣任意占有、買賣和處分大自然。敵我關系，又稱掠奪與被掠奪、征服與被征服的關系，即人將大自然特別是動植物視為敵人，人以掠奪者、征服者、劊子手自居，像征服者對待俘虜、劊子手對待罪犯那樣對野生動植物、其他非人生命體任意宰殺、烹煮、掠奪、捕獵和砍伐。
新型生態人、環境保護人士和自然之友所形成或追求的人與自然的感情色彩較明顯的身份關系，主要有家庭關系、養育關系、朋友關系、契約關系、關系、看護關系、宇宙飛船關系、可持續發展關系等。家庭關系又稱母子關系、家長與子女的關系，在生態人看來，人是大自然的產物，大自然是人的父母，大自然（地球）經過數億年的發展演變才產生出人類。養育關系，大自然是人的衣食父母，是大自然哺育著人類，人靠大自然為生，人始終享受著大自然的恩惠，人從大自然取得其賴以生存發展的物質源泉。
經驗為素材，用小說、故事、隨筆、札記的形式抒寫野生動物的文學流派，其創作宗旨是倡導崇尚生命的生態倫理信念。代表人物梭羅、繆爾、塞頓等大多為集思想家、荒野探險家和博物學家于一身的清教教徒。他們作品無不洋溢著對野生動物既禮贊又悲憫的真摯情感，蘊涵著深刻的生物中心主義理念?；囊拔膶W標志著美國文化的道德關懷領域開始向自然界擴展，也是現代動物解放運動的精神源泉。對宇宙仁慈和動物善質的宏揚必然會導致出生態道德的結論。幾乎所有荒野文學作品都充滿著保護野生動物的愿望，珍視野生動物的價值，其動物倫理的真知灼見已為西方學術界? 荒野作家認為人和其他生物皆為上帝創造的生態共同體的成員，同受恩典，共享榮耀，都具有彼此無涉的內在神圣價值，在生存意義和精神稟賦上是平等的?？姞柨磥恚徽摮舐镊{魚還是美麗的蘭花都是“圣靈的顯現”，“大自然創造出動物和植物的目的，很可能首先是為了這些動植物本身的幸福，而不可能首先是為了一個存在物的幸福而創造出所有其它動植物[11]”。在荒野文學中到處都有把動物視為“同胞”、“兄弟”、“鄰居”、“朋友”的稱謂。女作家賴特稱動物為“公民”，她的《鳥公民》一書寫的就是“帶翅膀的美國人的軼聞趣事”。當代美國著名環境哲學家保爾？泰勒的生命目的中心論與荒野文學的神學目的論是一脈相傳的，他以生物科學的論據，證明了“有機體有其自身的善”。[12]
在上述兩類人與自然的感情關系之間，還有一種中性的感情意志關系，主要包括：主客與客體（對象）關系，中心與的關系，保護與被保護的關系，開發利用與被開發利用的關系，管理者與被管理對象的關系。主體與客體關系又稱主客關系，主要包括兩種形式：一是將人作為主體，將自然或環境作為客體，主體和客體的位置是永恒不變的，這是傳統法學的觀念；二是將活動或行為的發起者作為主體，將活動所作用影響的對象作為客體，主體和客體的位置是可能變動的、相對的，這是當代某些生態法學家的觀點。主體與客體的關系也可以表述為主體與對象的關系，主要包括三種：一是保護與被保護的關系，又稱保護關系，是指人是環境資源的保護者（包括保持者、保育者、改善者），環境資源是人的保護對象；二是開發利用與被開發利用的關系，又稱開發利用關系，是指人是環境資源的開發利用者，環境資源是人開發利用的對象；三是管理與被管理的關系，又稱管理關系，是指人是環境資源的管理者，環境資源是人的管理對象。中心與的關系，主要包括三種：一是將人作為中心，將圍繞人的自然條件作為，這是環境科學的出發點；二是將生物作為中心，將圍繞它們的物質條件作為，這是生態學的觀點；三是將整個人類生態系統作為中心，將圍繞生態系統的物質條件作為，這是生態中心主義的觀點。
人與自然的感情色彩較明顯的身份關系的共同特點是，從人與人的關系推出人與自然的關系，即將人與人的關系類推或運用到人與自然的關系。例如，根據、參照或借鑒人與人之間的家庭關系、朋友關系、主仆關系、行政關系（包括上下級關系、君臣關系、管理與被管理關系等）、平等主體關系、商品關系（包括合同或契約關系、買賣或交易關系、供求關系）、關系、信托關系等，而認為人與自然之間也存在家庭關系、養育關系、朋友關系、契約或合同關系、主仆關系、財產關系、敵我關系、管理關系、剝削關系、關系、信托關系、買賣或交易關系、供求關系等。必須指出的是，既然是人與自然的感情色彩較明顯的關系，其種類之多、之繁和存在差別是顯而易見的，因為人的感情、思想和理念是豐富多彩而差異極大的。例如，在“極端的人類中心論”者看來，“人是萬物之靈”，是自然的中心、主宰、征服者、統治者，人與自然的關系只能是統治與被統治、征服與征服、奴隸主與奴隸、決定與被決定、主宰與被主宰的關系。在“極端的自然論”（又稱自然中心主義或生態中心主義）者看來，人是“宇宙之癌”，人的存在是一種宇宙病態，人在宇宙中如同癌細胞一樣，奪取了其他生物的生存空間，破壞了宇宙的和諧，人與自然的關系也是一種敵對關系。在“人與自然和諧共處論”者看來，人既是生態體系中的一員，又是不同于一般生物的高級生物，人與自然的關系是一種相互依靠、和諧共處的朋友關系。有些人只承認自己認可的人與自然的感情色彩較明顯的關系，否認其他人認可的人與自然的感情色彩較明顯的關系；只認可傳統的經濟、政治人認可的人與自然的感情色彩較明顯的關系，否認新型的生態人認可的人與自然的感情色彩較明顯的關系，這是一種十分不正常的現象。
3.其他類型的人與自然的關系
也可以將人與大自然的關系概括為：顯性關系和隱性關系、直接關系和間接關系、單向關系和雙向關系、客觀性較明顯的關系和感情色彩較明顯的關系等。顯性關系，是指表面的、公開的、可以看得見的關系，如洪澇干旱火山地震與人們生產生活的關系。隱性關系，是指暗藏的、隱蔽的、看不見摸不著的關系，或者是一時難斷利弊、難分好壞的關系，如人的膚色體形、起居習慣等與其生活的地理位置、月球引力的關系。有些人，特別是傳統經濟人或政治人往往只看到人與自然的顯性關系而看不到人與自然的隱性關系；而新型的生態人既能看到人與自然的顯性關系，也能看到隱性關系。
直接關系，如人與其賴以生存的土地、河流的關系，一場大風雪對人體的影響。間接關系，如上游居民濫伐林木能使自己獲利，但因造成水土流失、使下游河水變渾變少而使下游居民受害。起初，人們只注意或看到人與自然的直接關系，而忽視人與自然的間接關系。后來，人們逐漸認識和注意到人與自然的間接關系。
單向關系，是指由人或大自然一方面決定的關系，例如：黃河、長江流域這一地理位置決定了黃種漢民族的膚色特征，這不是黃種漢民族自己所能選擇決定的；人們隨意捕殺野生動物，這不是野生動物所能決定的。雙向關系，是指由人與大自然雙方共同決定的關系，例如，人與犬、貓、猴成為朋友，這是由人與貓、犬、猴雙方特征共同決定的。當然，在雙方關系中，也有一個誰為主誰為次的問題。例如，一個野猴將一個嬰孩養大，這時猴起著主要作用；一個人將一個猴馴養成一個能為人做事或耍把戲的猴，這里人起著主要作用。在人類社會產生和發展的初期，由大自然單方面決定的人與自然的關系或由大自然起主要作用的人與自然的關系占有主導地位，有人將此稱為“環境決定人”、“自然主宰人”、“天勝人”的時代。隨著人類社會的發展和進步，由人單方面決定的人與自然的關系或由人起主要作用的人與自然的關系逐漸占有主導地位，有人將此稱為“人決定環境”、“人主宰自然”、“人勝天”的時代。
客觀性較明顯的關系是指不以人的意志或主觀感情為轉移的關系，例如人與地球存在著萬有引力關系，人與地球兩極存在著磁場關系，這是一種不以人的意志為轉移的客觀性較明顯的關系，主要由科學技術手段和實驗方法來檢查、測定和驗證。感情色彩較明顯的關系是指由人的意志、感情、信仰和思想決定的關系，在不同意志、感情、信仰和思想的人看來有不同的人與自然的關系，往往帶有意識形態和感情色彩。自然科學工作者往往強調和重視人與自然的客觀性較明顯的關系，而人文社會科學工作者往往強調和重視人與自然的感情色彩較明顯的關系。
感情色彩較明顯的關系是指根據人的價
值觀念、價值判斷所認可、描述的人與自然的關系，包括好的關系（又稱良好關系、協調關系、和諧關系、互利關系、利大于弊的關系等）、壞的關系（又稱惡劣關系、失調關系、沖突關系、互損關系、弊大于利的關系等）和中性關系（又稱不好不壞的關系、利弊相當的關系）。從總體上看，人類和環境資源法努力追求的是人與自然的良好關系、協調關系、和諧關系和互利關系，人類和環境資源法盡量避免的是人與自然的惡劣關系、失調關系、沖突關系和互損關系。關于人與自然的壞關系，可以舉出許多表現，主要是指對各種環境要素和自然資源的污染、破壞和浪費，人工建筑與自然環境的不協調等現象。例如，人們向河流排放大量污染物造成河流污染，這時人與被污染的河流的關系就是一種壞的人與自然關系。例如，1994年，有人在國家風景名勝區韶山區的韶峰上投資20多萬元修建了一尊占地400平方米的彌勒大佛，大佛肚內布置了14個電動人物模特演繹的妖魔鬼怪，陰森恐怖，這與韶山的這塊“風水寶地”的自然人文景觀很不協調，造成了人與自然關系的失調。
（二）人與自然關系的特點
一般認為，人與人的關系具有如下特點：
1.人與自然的關系是伴隨人和人類始終的一種客觀存在的關系，人與自然的關系以及這種關系的發展都具有客觀性
人與自然的關系是人類社會中最基本、最普通，無時不在無處不有，碰到過無數次的現象和狀態；是客觀存在的現象，任何人都不能否認人與自然之間存在某種關系。馬克思把“人類歷史的第一個前提”確定為“有生命的個人的存在”和“他們與自然界的關系”。[13] 馬克思明確指出：“人靠自然界生活。這就是說，自然界是人為了不致死亡而必須與之不斷交往的人的身體。所謂人的肉體生活和精神生活同自然界相聯系，也就等于說自然界同自身相聯? ……這樣就把人對自然的關系從歷史中排除出去了，因而造成了自然界和歷史之間的對立”[16]；人們越來越認識到人類主體“自身和自然界的一致，而那種把精神和物質，人類和自然、靈魂和肉體對立起來的荒謬的、反自然的觀點，也就愈不能存在了”[17].馬克思在《一八八四年經濟學哲學手稿》中揭示，人是社會關系的總和與自然關系總和的統一，“社會是人同自然界的完成了的本質的統一，是自然界的真正復活，是人的實現了的自然主義和自然界的實現了的人道主義?！?nbsp;[18]目前，包括一些法學家在內的一些社會科學家習慣于將社會僅僅理解為人的結合、將社會關系僅僅理解為人與人的關系，這種觀點的嚴謹防性是值得推敲的，包括馬克思恩格斯在內的許多社會科學家認為，社會其實是人與自然界的統一，社會關系其實是人與人的關系和人與自然關系的綜合。
人類的進化及現代科學技術的發展，已經使人類初步認識了人與人的關系、人與自然的關系的發展進程。了解和掌握人與自然關系的客觀性，對于認識和掌握環境資源法調整人與自然關系的理論具有重要的意義。人與人的關系的歷史和人與自然關系的歷史，如同人類社會的歷史和自然史一樣，是一個相互交織的、逐步進化的、連續而分階段的漫長發展過程。在人類產生之前的地球上，只有自然物與自然物之間的關系，這種關系受自然規律的控制或調整。在沒有產生生物之前，只有非生命物與非生命物之間的關系。在非人生命體（主要有動物、植物和微生物）產生后，除了存在非生命物與非生命物之間的關系外，還形成了非生命物與非人生命體之間的關系，非人生命體與非人生命體之間的關系，后兩種關系受生態規律的控制或調整。
在人類出現后的地球上，存在如下三種主要關系：人與人的關系，人與自然的關系，自然物與自然物之間的關系。在人類早期，人與動物沒有根本的區別，人類與“猴類”、“虎類”、“狼類”等“動物類”也沒有根本的區別。這時，人與人的關系和人與自然的關系沒有根本的區別，人出于生存的本能和需要，按照弱肉強食、適者生存的生物進化和生態規律生活，人為了生存即使是“人吃獸、人吃人”也視為“自然正義”、“自然公平”、“自然自由”。也就是說，人與人的關系、人與自然的關系、自然物與自然物之間的關系全部受自然生態規律的控制或調整。人這種對自然的依賴性及由此形成的秩序，達爾文概括為“適者生存，物競天擇”，即自然秩序。后來有些法學家將這種自然生態規律稱為“自然法”、“自在法”、“原始法”，人類的這個時期也被稱為“自然法”或“自在法”時期。在人類社會進入“人類文明時期”后，特別是經過第一次資產階級工業革命人類社會進入現代社會后，人類樹立了對自然界的絕對權威并占據了主宰地位，人與自然的關系主要是一種征服與被征服、統治與被統治、管理與被管理、利用與被利用的關系。人類的這個時期也被稱為“人定法”、“人為法”時期。自20世紀70年代后，人類社會開始逐漸進入后現代社會、生態化社會，人與自然的關系開始逐步進入和諧共處的階段。
2.人與人的關系和人與自然的關系是互為前提、互相影響的關系
馬克思、恩格斯認為，自人類社會形成以來或者就人類社會而言，人與人的關系和人與社會的關系是同時存在、互為前提、互相影響的關系。馬克思主義認為，人的勞動或生產活動同時影響自然環境和其他人，即：“不僅僅影響自然界，而且也互相影響”：“如果說人靠科學和創造天才征服了自然力，那么自然力也對人進行報復，按他利用自然力的程度使他服從一種真正的專制，而不管社會組織怎樣”[19] .與只看到人與人的關系或者只看到人與自然的關系的社會學家不同，馬克思、恩格斯在研究人的勞動過程或生產實踐活動時，首先承認和肯定存在著人與自然的關系，即肯定“勞動首先是人和自然之間的過程，是以人自身的活動來引起、調整和控制人和自然之間的物質變換的過程”[20] ；然后，透過表面的人與自然的關系看到隱藏的人與自然的關系，即“人們在生產中不僅僅同自然界發生關系。他們如果不以一定方式結合起來共同活動和互相交換其活動，便不能進行生產。為了進行生產，人們便發生一定的聯系和關系；只有在這些社會聯系和社會關系的范圍內，才會有他們對自然界的關系，才會有生產。”[21] 馬克思主義在承認人與自然的關系的前提下，即在承認人對自然的依靠和適應的前提下，強調人對自然的主觀能動性和能動作用，重視人類對自然現象和自然規律的研究和應用。馬克思、恩格斯一方面強調人類的物質生產活動對社會、對人與人的關系的影響，重視調整人與人的關系；另一方面也相當注意人類的物質生產活動對自然、對人與自然的關系的影響，重視調整人與自然的關系。由于在人與自然的關系的后面往往隱藏著人與人的關系，所以要調整好人與自然的關系，必須相應地調整好人與人的關系。
3.人與自然的關系既不同于人與人的關系，也不同于物與物的關系
目前有些社會科學家在談論人與自然的關系時，總是習慣于用人與人的關系或物與物的關系去衡量人與自然的關
系，這不能不說是一個誤區和遺憾。其實，人與自然的關系雖然的人與人的關系、物與物的關系有聯系，但卻是不同于人與人的關系、物與物的關系的第三種關系。
人與人的關系的特點和狀況取決于人即形成關系的雙方當事人，物與物的關系的特點和狀況取決于物，人與自然的關系的特點和狀況除了取決于人之外還與物（自然）有關。人與自然關系的最大特點是，它既不是人與人的關系，不能用人與人的關系去要求人與自然的關系，也不是物與物的關系，不能用物與物的關系去要求人與自然的關系。在人與自然關系中，自然作為人與自然關系的一方，它是不具備人的意識、不會使用人的語言和文字的一方；有人據此斷定，不存在人與自然的關系或不能調整人與自然的關系，這就是在用人與人的關系的標準去要求人與自然的關系。其實，“自然無聲人有聲，草木無情人人情”，在人與自然關系中的另一方即人是有意識的、有智慧、有能力的，因而人可以采用各種方法和手段單方面地調整人與自然的關系。在人與自然關系中，自然是人與自然關系中起根本性作用的基礎性條件，人是人與自然關系中起主導作用的主導性因素。從整體上看，自然環境和自然資源除了具有客觀性、物質性等特性外，從經濟學角度看還具有如下特性：第一，稀缺性。自然資源中的一些不可再生資源（如煤、石油等礦產資源）會逐漸耗竭；即使可以再生的水和空氣等資源，也 第二，非獨占性和非排他性。自然環境和自然資源很多屬于公共物品或共有物，是許多人可以同時、共同享受的物品。第三，外部性。對環境資源的污染和破壞、保護與改善往往以外部性的形式出現，無論是因污染破壞環境資源所導致的對企業外部的損害，還是因保護和改善環境資源所導致的對企業外部的獲利，都不能通過市場價格反映出來，都不能通過市場機制得到補償。人與自然關系的上述特點，決定了調整人與自然關系的法律機制具有不同于調整人與人關系的特點。
4.環境污染問題和資源危機，實際上是人與自然關系的惡化
因對人與自然關系處理不當而導致的人與自然關系緊張和惡化，是當代環境污染、生態破壞、資源浪費問題嚴重的根本原因。當代環境污染、生態破壞和資源緊缺問題實際上是人與自然關系的失調、失控和惡化，研究和解決人與自然的關系問題實際上是研究和解決當代的環境污染問題、生態破壞問題和資源浪費問題。
5.人與自然的關系是一種可以由人類通過各種方式、方法調整或協調的關系
馬克思主義認為，人可以調整人與自然的關系是人與動物的本質區別，“動物僅僅利用外部自然界，單純地以自己的存在來使自然界改變；而人則通過他所作出的改變來使自然界為自己的目的服務，來支配自然界。這便是人同其他動物的最后的本質的區別，而造成這一區別的還是勞動?！盵22] 恩格斯在批判那種“只是自然界作用于人，只是自然條件到處在決定人的歷史發展”的自然主義歷史觀時指出：“它忘記了人也反作用于自然界，改變自然界，為自己創造新的生存條件”[23]：“人創造環境，同樣環境也創造人”[24] ：“隨著對自然規律的知識的迅速增加，人對自然界施加反作用的手段也增加了”[25] .馬克思認為，把人與自然聯系起來的是人的活動，主要是人的生產活動；人的活動或人的生產勞動是人有意識地改造自然、變革自然，把自然變為人化的自然，并生產生活資料和生產資料的活動；勞動是人用以調整人與自然的關系的基本方式。他在《資本論》中指出：“勞動作為使用價值的創造者，作為有用勞動，是不以一切社會形式為轉移的人類生存條件，是人和自然之間的物質變換即人類生活得以實現的永恒的自然必然性?！盵26]隨著人類的進化，人的智力逐漸發達，人的能力逐步增強，人類相繼形成了家庭、氏族、部落、階層、階級和國家，以及語言、文字、工具、思想、習慣、道德和法律，這為人類控制或調整人與人的關系和人與自然的關系提供了主體、工具和方式。起初，人通過語言、文字、工具和行為等“非法律手段”調整人與人的關系和人與自然的關系，后來逐步發展為用人自己認可或制定的各種法律形式（人為法、人在法）等法律手段調整人與人的關系和人與自然的關系。
[注釋]
[1] 本文是教育部人文社會科學重點研究基地的重點研究項目《環境資源法理論體系研究》成果的部分內容。
[2] 蔡守秋是教育部人文社會科學重點研究基地-國家環境保護總局武漢大學環境法研究所所長，武漢大學、福州大學、湖南大學教授、博士生導師，
第20卷第520頁，人民出版社1971年版。
[17] 《馬克思恩格斯全集》第3卷第44頁，人民出版社1965年版。
[18] 《馬克思恩格斯全集》第42卷第122頁，人民出版社1979年版。
[19] 《馬克思恩格斯全集》第18卷第342頁，人民出版社1964年版。
[20] 《馬克思恩格斯全集》第23卷第201～202頁，人民出版社1974年版。
[21] 《馬克思恩格斯全集》第6卷第486頁，人民出版社1961年版。
[22] 《馬克思恩格斯選集》第3卷第517頁，人民出版社1972年版。
[23] 《馬克思恩格斯選集》第3卷第551頁，人民出版社1972年版。
[24] 《馬克思恩格斯選集》第1卷第43頁，人民出版社1972年版。
【關鍵詞】自然生態資源 生態補償銀行 保護地役權 碳匯交易 公益性私權
【中圖分類號】X-019 【文獻標識碼】A
我國擁有豐富的自然生態資源，但是，資源生態系統退化現象嚴重，其生態環境也十分脆弱。保護自然生態資源，不僅是建設“美麗中國”的重要途徑，也是建設“美麗中國”的重要責任。①欲解決近兩年頻發的“霧霾天氣”問題，除了從產生根源上進行控制以外，發揮森林、草原等自然資源吸收二氧化碳、二氧化硫、涵養水源等生態功能也是一條重要途徑。法律是生態資源保護的重要手段之一，加強自然資源生態資源保護，需要健全、完善的法律保障機制。
我國自然生態資源存在問題分析
自然生態資源開發面臨嚴重的生態、經濟和社會問題。首先，自然生態資源的開發面臨著嚴重的生態問題。例如，草原區開礦占用大量的草原，并改變草原地貌，進而導致土壤沙化、水土流失，污水排放導致土地、水流受到污染②。其次，自然生態資源的開發面臨著嚴重的經濟問題。目前，資源開發方式大多屬于粗放式開發，例如礦產資源的開發利用率低、水資源循環利用率低、草原資源利用仍然沒有進入集約化經營階段。資源浪費勢必導致資源危機。再次，自然生態資源的開發面臨嚴重的社會問題。草原生態保護措施的實施使許多牧民不能在草原上放牧更多的牲畜，直接導致收入降低，目前的生態補償資金不能彌補牧民的損失，可以說影響了牧民的發展和生存權。
自然生態資源補償機制不完善。生態資源補償機制不完善是自然生態資源危機問題的重要原因，也阻礙了保護自然資源生態文明目標的實現。分析現有的各類自然生態資源補償機制可見，在生態補償中，過度重視政府的作用，主要依靠政府的公共財政投入，而忽視市場的作用。從目前的自然資源保護現狀來看，現有的單純的“命令一控制”型自然資源保護措施難以取得良好效果，必須引入市場機制，擴展保護資金的籌集途徑，積極利用資本市場，激勵保護生態資源的積極性。③
自然生態資源保護措施缺乏持久性。目前的生態資源保護措施缺乏持久性，沒有形成制度化。例如內蒙古地區實施的 “退牧還草工程”定于2015年截止。這樣的短期性措施很容易導致項目期內參與人缺乏積極性，項目期后回到治理前狀態。應當通過法律使其制度化，實現生態保護的持久性。
我國自然生態資源法制建設現狀及存在問題分析
自然生態資源法制建設現狀。目前，有關自然生態資源開發、利用、保護和管理的法律法規有很多，可以說已經基本形成了自然資源法律體系。其中，既有國家層面的立法，也有地方層面的立法。國家層面立法方面。主要包括《森林法》、《礦產資源法》、《草原法》、《野生動物保護法》、《水法》、《土地管理法》等全國人大常委會制定的自然資源法律。也有《生物多樣性公約》、《世界文化和自然遺產保護公約》、《氣候變化框架公約》等國際條約。地方層面立法方面。黑龍江、甘肅、內蒙古、云南等地有關森林、草原、礦產等自然資源都制定有相應的條例、辦法等。例如《黑龍江省草原條例》、《云南省森林條例》、《陜西省礦產資源管理條例》等。
自然生態資源法制建設存在問題分析。盡管在自然生態資源法制建設方面有大量的國家和地方性立法為依據，但上述立法仍然存在很多缺陷，導致目前的自然生態資源危機。
一是自然資源法存在結構性缺陷。相較于國家層面立法而言，各省的地方性立法能夠明確自然資源的可持續發展理念，但是在重要資源上未體現零凈損失的理念，同時也沒有設立相應的法律制度以保障可持續發展理念的貫徹實施，可持續發展理念也大多停留在口號上?？梢?，法律原則性強，但是卻缺乏可操作性。
二是生態資源法律保護主要體現為行政強制性。目前的自然資源法律中大多規定了公眾、企業保障自然資源生態環境的強制性義務，缺乏激勵性的私法手段。這種保護生態環境的行政強制性義務，會帶來經濟利益與生態保護的沖突，地方政府和當地農牧民會為了經濟利益而放棄生態保護，同時這種行政強制性義務卻缺乏可操作性，從現存的自然資源生態文明現狀可知，單純的行政強制性義務性法律規定并沒有起到很好的生態保護的作用，自然生態資源法制建設亟需引入私法途徑。
三是生態資源保護法律制度具有滯后性。生態補償制度是保護自然生態資源的重要措施，但是各地現有的法規和制度嚴重滯后于生態補償方式的發展。例如，目前國外在很多自然資源生態補償方面已經從政府主導轉向主要依靠市場力量來實現礦產資源生態文明。這些市場途徑包括碳匯交易、濕地銀行、排污權交易、一對一交易等?？梢哉f引入市場化途徑是保護自然生態資源的必然趨勢。但是我國對新的自然資源生態問題和生態保護方式缺乏有效的法律制度上的支持。
四是生態資源補償法規存在缺陷。雖然我國在礦產、草原、森林等自然資源法規中都規定了實施生態補償制，但是缺乏具體可操作的規定。例如缺乏相關的技術標準，環境影響評價指標體系也不健全，導致礦區生態恢復中因缺乏制度支撐而沒有可操作的依據，甚至未經環境影響評價就開采礦山。在相關法規中缺少健全的資源價格形成機制，沒有形成生態環境激勵法律制度，導致資源型企業在開發中并未考慮資源的生態價值即社會成本，只考慮私人成本，以致使企業在開發中并不注重生態環境保護。
我國自然生態資源法律保障機制的構建
構建系統化的自然生態資源法律保障機制。目前，我國的生態資源法律保障機制主要體現為公法手段，兼有少量的私法手段。公法手段主要包括生態稅、生態補償基金、政府財政轉移支付、生態保護強制性義務（例如禁止濫砍濫伐、禁止隨意采摘野生植物、禁止隨意放牧等）等手段。我國通過物權法、草原法等單行自然資源法對自然資源的用途予以明確規定并嚴格限制。有關自然資源用途限制的法律規范是基于國家的強制性規定賦予自然資源權利人的義務，具有公法性質。國家在礦產資源法、草原法、水法等相應的法律中都強制性規定自然生態資源的用途限制，這是國家機關行使行政權力的體現?？梢?，有關自然生態資源用途管制的法律規范屬于公法規范，是國家公權力的行使。而目前國外生態文明保護上存在很多市場化途徑，主要包括地役權合同、排放權交易、碳匯交易、私人補償、生態產品認證、濕地銀行等，這些市場化途徑都被當地法律所確認，國家并沒有賦予其強制性義務，只是制定規則規范上述途徑的實施，因此屬于私法手段。
囿于目前我國在生態資源保護方面所體現的政府失靈等現象，建議構建系統化的自然生態資源法律保障機制。即建立生態資源保護和利用的長效機制，并通過法律手段加以確立，實現公私法途徑相結合。
完善公法途徑。一是完善自然資源生態稅收制度。森林、草原、濕地等自然資源的生態效益都屬于公共效益。政府當然是購買公共產品的主要主體，但是單純依靠政府的作用顯然不能完全補償自然資源的生態效益，從而影響自然資源生態文明的實現。而通過法律強制設立生態稅收制度，可以用來補償生產自然資源生態效益所耗費的成本，以實現生態效益最大化。生態稅征收對象確定為我國境內受益于自然資源生態效益的單位和個人，并建議分別針對不同的自然資源確定不同的征收對象。例如林區或牧區附近的煤礦企業。內蒙古自治區重點建設呼倫貝爾、鄂爾多斯、錫林郭勒三大煤電基地，這勢必將極大影響草原生態環境。因此，十分有必要對該煤電基地企業征收生態稅，以用于自然資源生態補償。
二是完善政府財政轉移支付制度。通過法律將橫向財政轉移支付措施確立為法律制度。由自然資源生態效益的受益地區向自然資源生態效益的供給區提供生態補償。德國的橫向轉移支付制度已經實施多年，可以提供借鑒。另外，在財政轉移支付方式上，目前主要是直接將補償金額全部發放給農牧戶，這種單純的“輸血式”補償具有很大的弊端，資金的有限性并不能使農牧民的生活有很大改善，且不利于產業結構的轉變。建議改為提供技術支持等“造血式”補償途徑，這樣有利于調整產業結構、轉移勞動力。
三是完善自然生態資源補償制度。真正實現自然生態資源補償制度法制化。前已述及，各地在礦產、草原、森林等自然資源法規中都規定了實施生態補償制，但是缺乏具體可操作的規定。因此，應當在國家層面上盡快制定出臺“生態補償法”，并強制性規定環境影響評價指標體系、技術標準、補償主體、補償標準、補償方法、補償程序、補償救濟手段等問題，使自然資源生態補償真正實現有法可依，具有可操作性。
創新私法途徑。私權的人類社會發展史，是公權力與私權利配置關系的進化史。事實上，公法和私法本身就是交融的狀態，二者的最終目的是一致的，沒有必要將二者完全對立。而且，二者在事實上也并非完全對立。通過私權途徑實現公權的目的并不是天方夜譚。自然資源因為其本身的公益性特點，決定自然資源產權應當屬于公益性私權，同時也應當構建合適的自然資源產權制度以實現自然資源公益價值的最大化。公益性私權的發展是私權發展的最高階段，私權不僅僅表達個人意志，還承載著社會公共利益，同時也協助公權力對整個社會進行合理的管理。因此，應當創新自然資源生態保護機制，引入私法途徑，發揮私權制度對自然資源生態保護的作用。公益性私權是解決自然資源產權私權性與用途管制公權性沖突的有效途徑。它實現了自然資源產權與用途管制的契合，打破了公私法完全對立的傳統觀點。自然資源用途管制私法路徑中，國外的濕地銀行、保護地役權等制度具有重要的借鑒意義，同時也具有引入的可行性。
一是建立自然資源生態補償銀行制度。美國在管理濕地資源過程中創立了濕地補償銀行制度。根據該制度，欲占用、開墾濕地的企業須首先從濕地補償銀行購買一定面積（相當于其所占用的濕地面積）的再建或修復濕地，以保證濕地面積的不變，作為對欲占用濕地的補償。④這也是美國實現濕地零凈損失目標的有效途徑。濕地補償銀行屬于對濕地資源的事前補償，相較于事后補償而言，更加具有保護性，對生態環境更有益。我國很多地區已經出臺了《濕地保護條例》，確定了建立濕地自然保護區、實施濕地生態效益補償、禁止破壞濕地義務等制度，旨在保護濕地資源。但是上述措施都屬于公法上的措施，主要依靠政府的力量，必然導致濕地保護投入不足的后果。因此，應當引入私法手段，使濕地資源通過更加靈活且具有激勵和懲罰性質的市場途徑得到保護。
補償銀行制度應當不僅僅只適用于濕地資源的保護，還應適用于其他的自然資源生態補償中。因此，建議設立自然資源生態補償銀行。目前，很多礦產開發都是在民族地區的草地上進行，因礦產開發對草地造成的破壞十分嚴重，如果引入生態補償銀行制度，采礦企業在預期對草原的破壞之前，須先購買補償草地作為賠償，才能獲得采礦許可。自然資源生態補償銀行制度與現有的自然資源保護政策和措施并不沖突。它可
二是完善碳匯交易制度。目前，國際上主要在森林資源上實施碳匯交易制度，該制度屬于受私法調整的市場途徑。通過碳匯交易可以極大地拓寬自然資源生態文明保護的融資途徑。除了森林外，草原、濕地等自然資源也具有碳匯的功能。據測算，1公頃草原的固碳能力是1.65噸。而且草原、濕地的固碳成本遠低于森林，如果在草原、濕地資源上實施碳匯交易，可以克服森林碳匯成本過高的弊端。建議在碳匯儲量高的地區設立碳匯基地和綜合性自然資源碳匯交易市場。
三是實施自然資源保護地役權制度。自然資源保護地役權制度是指由政府、企業、社會團體等主體與自然資源權利人協商，從后者取得保護地役權，由自然資源權利人劃出自己全部或部分自然資源（例如草原、森林等），并在特定土地上進行保護性管理，由政府等主體對出于保護目的而劃出自己全部或部分自然資源的權利人進行補償。該制度屬于受私法調整的市場途徑，自然資源權利人在可以衡量利弊后，決定是否設立保護地役權。設定保護地役權后，自然資源權利人根據約定履行保護性管理的義務，并從購買主體處取得報酬。這樣可以極大地調動自然資源權利人的保護積極性，并拓寬自然資源生態文明保護資金的渠道。
四是實施生態產品認證制度。保障自然資源生態文明的另一個私法途徑即實施生態產品認證制度。即在將符合認證標準的自然資源產品上貼上證明性圖形標志，使其成為生態產品，例如生態魚類等。因為生態產品認證服務具有可信性，可以提高生態產品服務的價格。這樣，自然資源產品的生態效益即體現在產品價格之中，相當于購買該產品的人為產品的生態效益付費，既體現了公平性，又提高了自然資源權利人的經濟收入。也使自然資源的生態優勢轉化為產業優勢，從而拓寬自然資源生態補償的資金來源途徑，有利于生態文明的建設。
健全社會團體和公眾參與機制。實踐證明，單純依靠政府的力量，必然會出現生態保護資金緊張的局面。因此，應當在加大政府財政投入的同時，積極引導社會團體和公眾參與到自然資源生態保護和建設中。通過法律確立一系列市場途徑，拓寬生態保護資金的來源渠道，重點發揮非營利性組織、金融機構、企業的作用，增加利益相關者對自然資源生態保護的認知，從而最終實現保護自然生態資源的目標。
我國自然資源生態問題日趨嚴峻，建立健全生態文明法律保障機制是實現可持續發展的制度保障。
（作者分別為內蒙古民族大學政法與歷史學院副教授，東南大學法學院講師；本文系2014年度國家社科基金青年項目“濕地資源‘保護地役權’法律制度研究”與2013年度國家社科基金青年項目“私法視野下的水權配置研究”階段性成果，項目編號分別為：14CFX046、13CFX101）
【注釋】
①唐孝輝。：“建設美麗中國的法律制度回應―自然資源保護地役權制度構建”，《理論與現代化》，2013年第4期。
②屈燕妮：“建立健全礦產資源開發生態補償機制”，《內蒙古財經學院學報》，2012年第6期。
③楊華：“健全生態補償機制何處著力”，《環境保護》，2010年第6期。
④張力：“美國補償濕地及濕地補償銀行的機制與現狀”，《濕地科學與管理》，2008年第4期。
一、我國自然資源立法的現狀和問題
（一）我國自然資源立法的歷史與現狀
自然資源是人類生存與發展的基礎，在社會經濟發展中具有重要作用。人類征服自然與改造自然的實踐，在一定程度上講，就是自然資源的利用與保護過程。中國一直十分重視自然資源立法工作，《共同綱領》和1954年憲法中都有自然資源的專條規定。1982年憲法也明確規定：自然資源屬于國家所有。國家保障自然資源的合理利用，禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地等等。這些都是自然資源法的重要淵源。這一時期，我國還沒有自然資源的專門法律。
十一屆三中全會以后，我國開始從傳統的計劃經濟逐步向有計劃的商品經濟直至社會主義市場經濟過渡，對資源的利用和保護也進入一個新的階段。作為最高立法機關的全國人大開始制定一些重要的自然資源的單項法律，如《森林法》（1984年9月通過，1998年4月修正）、《草原法》（1985年6月通過）、《漁業法》（1986年1月通過）、《礦產資源法》（1986年3月通過，1996年8月修正）、《土地管理法》（1986年6月通過，1988年12月修正，1998年8月修訂）、《水法》（1988年1 月通過）等。立法進度之快、立法數量之多都是前所未有的，這充分表明隨著經濟的發展和改革的深化，制定自然資源方面的單項法律迫在眉睫。到90年代，我國基本形成了以《憲法》、《民法通則》為基礎，以《土地管理法》、《礦產資源法》、《森林法》等單項法律為核心，以大量的行政法規、部門規章和地方性法規、規章為補充的自然資源法律體系。可以說，自然資源的規劃、保護與合理利用已基本有法可依。
（二）我國自然資源立法存在的缺陷
我國現行的自然資源方面的法律，大都制定于80年代中期，在當時，無疑促進了經濟建設，在一定程度上保障了自然資源的合理利用。但這些法律畢竟制定于改革開放初期，不可避免地帶有濃厚的計劃經濟色彩，存在著一些明顯的缺陷，主要是：
（1）以行政權力配置資源，忽視市場對資源的基礎配置作用。 現行的自然資源法律大都強調資源屬國家所有，不得流轉，只能由國家根據需要調配，自然資源的使用是無償無期限的，忽視甚至否認市場對資源的基礎配置作用。
（2）忽視資源的資產屬性，難以顯現自然資源的真實價值。 現行的自然資源法律都強調土地、礦產、森林、草原等的資源屬性，忽視甚至否認其資產屬性，致使這些資源性資產長期處于粗放利用，浪費嚴重，未能發揮其真正的作用。
（3）以所有制來區別對待，當事人處于不平等地位。 現行的自然資源法律大都強調所有制形式，國家對不同所有制形式的企業采取不同的管理方式。這是經濟成份的不平等在自然資源管理上的直接體現，完全違背市場經濟的內在要求?，F代法治社會以貫徹“平等原則”為主要特征，當然也必須包括對管理對象的平等對待。
（4）片面強調國家利益而忽視公民、法人和其他組織的財產權。過去，我們長期強調國家利益高于一切，集體、個人的利益必須服從國家利益，這本無可厚非。但過于強調這一點，就在實踐中形成否認個人本位、不承認個人權利的局面。在資源管理法律中，過分強調國家的行政管理權，忽視公民、法人和其他組織的財產權。
（5）對各級政府的職權劃分不合理。我國1982 年憲法本已明確了劃分中央與地方國家機構職權的基本原則，但相當一段時期以來，并沒有得到很好的貫徹，表現在資源管理上，本應由中央政府行使的職權卻由各級政府行使，與此同時，中央政府也行使著一些應由地方政府行使的、執行性的職權，中央與地方在資源管理上的職權劃分不清，直接導致資源的掠奪式利用屢禁不止，中央政府的資源管理基本目標無法實現。
（6）單純強調對自然資源的利用，忽視對生態環境的保護。 自然界的各種資源，是整個自然生態系統的有機組成部分。人類對自然資源的開發利用活動，只有在符合生態規律，保持生態平衡的前提下，才能取得預期的經濟效益。以往，我們也講保護資源，但保護僅局限于自然資源本身，目的也僅僅是節約有限的資源?？沙掷m發展戰略要求我們不僅要保護自然資源本身，而且要保護我們賴以生存的環境。生態環境的保護，歸根結底就是自然資源的保護。
（7）缺乏有效的執法監督手段。 現行的自然資源法律都有嚴格的法律規范，但保障這些規定有效實施的措施不利，操作性較差，實踐中很難執行。行政執法手段軟弱，不僅不利于從嚴懲處違法者，合理利用資源，而且不能有效打擊和震懾亂占濫用自然資源的行為。
二、我國自然資源的法律變革
危機是變革的酵母。我國自然資源立法中面臨的上述問題，是在市場經濟體制改革的沖擊下形成的。市場經濟就是法治經濟，有序的市場必須有完備的法制作保障。只有對與計劃經濟體制相適應的自然資源法律進行根本性變革，才能建立符合市場經濟要求的全新的自然資源法律體系，才能實現自然資源管理的制度創新。
自90年代起，我國最高立法機關除繼續制定《煤炭法》等自然資源單項法律外，還逐步對80年代制定的自然資源單項法律進行修改。如《礦產資源法》、《森林法》、《土地管理法》等。雖然這些單項法律修改的重點和內容各不相同，但是卻反映出我國自然資源法律變革的總體態勢，主要體現在以下幾個方面：
（一）實行自然資源的有償使用制度
長期以來，我國的自然資源實行的是行政授權、無償、無期限使用、不得流轉的制度，這種制度不能發揮市場配置資源的作用，是造成我國自然資源低效利用和浪費的重要原因之一。適應市場經濟需要，變自然資源的無償、無期限使用為有償、有期限使用，就成為我國自然資源法律變革中頭等重要的內容。
1988年4月，七屆全國人大第一次會議通過了《憲法修正案》， 在憲法中刪去了禁止“土地出租”的規定，增加了“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”的條款。1988年12月，七屆全國人大常委會根據憲法修正案通過了“關于修改《中華人民共和國土地管理法》的決定”，在《土地管理法》中刪除了禁止出租土地的內容，并增加規定“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓?！?990年頒布的《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》和1994年頒布的《中華人民共和國城市房地產管理法》，對土地有償使用制度作了較為全面的規定。土地有償使用制度的建立和完善，為其他自然資源有償使用制度的建立奠定了堅實基礎。
此后，1996年修改的《礦產資源法》，改變了“采礦權不得買賣、出租，不得用作抵押”的規定，以礦產資源的有償使用為核心，確立了探礦權、采礦權有償取得和依法轉讓的法律制度；1998年修改的《森林法》也確立了森林、林木有償使用的法律制度。
（二）合理劃分各級政府的管理職權
計劃經濟時期，政府直接參與經濟管理，我國的自然資源法律帶有濃厚的行政管理色彩。市場經濟客觀上要求以市場而不是行政權力來配置資源。因此，重新劃分各級政府的自然資源管理職權，是我國自然資源法律變革的又一重要內容。
自然資源法律變革的趨勢，一方面要求明確劃分政府與市場的“勢力范圍”，明確在自然資源管理方面，哪些主要依靠市場來完成，哪些主要依靠政府來完成；另一方面要求合理劃分各級政府在自然資源管理方面的權力和職責，兼顧國家和地方利益，調動兩個方面的積極性。劃分各級政府的自然資源管理職權，主要是按照市場經濟的內在要求，將涉及自然資源宏觀決策的權力上收到中央和省級政府行使，將執行性職權下放到地方政府行使。如修改后的《礦產資源法》明確規定：國務院行使國家對礦產資源的所有權；在國家規劃礦區和對國民經濟具有重要價值的礦區開采礦產資源以及開采國家實行保護性開采的特定礦種的，必須經國務院地質礦產主管部門批準。對違法開采的處罰權則規定由地方政府行使。
（三）公法私法化
公法，是指以保護公共利益為目的的法律，其基本特征是政府為法律關系的一方當事人。自然資源法律是以保護自然資源的合理利用為主要目標的，因此，自然資源法應當屬于公法范疇，而私法則以保護公民權利為主要目的。在社會主義市場經濟中，公法與私法的作用不同，私法強調主體地位的平等性、自主性、公平性、有償性等特征，公法則強調政府的宏觀調控，強調維護保障資源管理秩序。因此，將公法和私法有機結合，也是我國自然資源法律變革的主要內容。所謂公法私法化，就是自然資源法律中越來越多的體現了私法的內容，即強調對公民和法人財產權利的保護。
修改后的《森林法》體現了公法私法化的趨勢，明確規定：國家保護林農的合法權益，依法減輕林農負擔，禁止向林農違法收費、罰款，禁止向林農進行攤派和強制集資。修改后的《礦產資源法》也規定：國家保護探礦權和采礦權不受侵犯，保障礦區和勘查作業區的市場秩序、工作秩序不受影響和破壞，保障設立的礦山企業開采礦產資源的合法權益。這些規定充分體現了國家對公民和法人財產權的保護。
（四）注重生態環境保護
在我國80年代制定的幾部單項自然資源法中，由于在指導思想上沒有把生態環境保護作為重要的立法目的，對自然資源開發中的生態環境保護缺乏具體的規定，致使這些自然資源法律難以適應生態環境保護的需要。長期以來，我國雖有《森林法》，天然森林卻砍伐不斷；雖有《水法》，江河斷流卻越來越多。因此，注重生態環境保護，成為我國自然資源法律變革不可忽視的重要內容。
近幾年，立法機關在對我國自然資源單項法律進行修改的過程中，特別注重生態環境保護的內容，強調實現人類社會的可持續發展。修改后的《森林法》建立了森林生態效益補償基金制度，規定：國家設立森林生態效益補償基金制度，用于提供生態效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理。森林生態補償基金必須?？顚Ｓ茫坏门沧魉?。修改后的《礦產資源法》更是全面體現了環境保護的要求，對設立和關閉礦山企業、開采礦產資源都規定了嚴格的環境保護的要求。
（五）對權利主體實行平等保護
在計劃經濟體制下，全民所有制企業和集體所有制企業的地位是不平等的，體現在自然資源立法中，就是全民所有制企業較集體所有制企業在自然資源的取得方面享有優先權。而在市場經濟體制下，任何參與市場流轉的主體都具有平等的法律地位，按所有制區別對待的做法，不符合市場經濟的基本規律。1996年修改的《礦產資源法》，就改變了各類礦山企業地位不平等的局面，規定國家依法保護礦業權人的合法權益，對各類礦山企業平等地予以保護。
（六）大膽進行法律移植
在市場經濟條件下，法律移植具有十分重要的作用。法律作為人類文明成果的共同性，決定了法律移植的必然性和必要性。在自然資源立法方面，我們與世界上許多國家包括發達國家在內面臨著的共同的問題，即自然資源的合理利用和保護的問題，對于發達國家在自然資源立法中的成功經驗大膽進行法律移植，就成為我國自然資源法律變革中的一項重要內容。如1996年修改的《礦產資源法》，對國外普遍實行的礦產資源勘查區塊登記管理制度、礦業權取得和流轉制度等進行了大膽移植，取得了很好的效果。
三、新《土地管理法》不但直接體現了自然資源立法的發展趨勢，而 實施以來，對于加強土地管理，維護土地的社會主義公有制，保護、開發土地資源，合理利用土地，保護耕地，發揮了積極的作用。但是，隨著改革的深化和形勢的發展，這部法律已經明顯不能適應加強土地管理、切實保護耕地的需要，不能適應社會主義市場經濟的需要，更不能適應中華民族可持續發展的需要，必須進行修訂。黨中央、國務院一直十分重視土地管理特別是耕地保護工作，1997年4月15 日下發了《關于進一步加強土地管理特別是耕地保護工作的通知》，即通稱的中央11號文件。在這個文件中，中央提出了一系列加強土地管理和耕地保護的措施，也提出了修訂《土地管理法》的重要原則。
新《土地管理法》關系億萬人民的切身利益，關系經濟和社會發展全局，關系中華民族的可持續發展，是最重要的自然資源法之一。新《土地管理法》不但直接體現了自然資源立法的發展趨勢，而 主要表現在以下幾個方面：
（一）在立法指導思想上，從可持續發展戰略出發，第一次將土地基本國策寫進法律，實現了從保障建設用地供應為主到切實保護耕地為主的根本性轉變。1986年土地管理法同大多數自然資源法律一樣，是以保障經濟建設為核心的。新《土地管理法》從我國的土地基本國情出發，為保證中華民族的可持續發展，以切實保護耕地為指導思想，強調了對耕地的特殊保護：將耕地總量動態平衡的目標寫進法律，確立了占補平衡制度，將基本農田保護制度上升為法律等等。耕地保護作為一條主線貫穿于新《土地管理法》的始終。
（二）在土地管理方式上，實現了從分級限額審批制度到用途管制制度的根本性轉變。土地用途管制的法理基礎是土地的發展權屬于國家。用途管制也是市場經濟國家普遍采用的有效管理土地的基本原則。新《土地管理法》對用途管制制度作了明確規定，“國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護”，從法律上確立了這一土地管理的根本制度，為其他自然資源的宏觀管理樹立了典范。
（三）在土地管理職權劃分上，實現了各級政府職權合理劃分的根本性轉變。新《土地管理法》按照市場經濟和用途管制的要求，依照管理職權的性質對各級人民政府的土地管理職權進行了重新劃分。即將土地利用總體規劃的審批權、農地轉用和土地征用的審批權、耕地開墾的監督權、土地供應總量的控制權集中在中央與省兩級政府。同時，將執行性的權力下放到市縣政府，如：土地登記權、規劃和計劃的執行權、在已經批準的建設用地區域內具體項目用地的審批權、土地違法案件的查處權等。這種職權的劃分有利于調動中央與地方的兩個積極性，有利于引導建設用地的集約利用，有利于實現國家土地管理的政策性目標。
（四）在調整范圍上，實現了從單純調整行政管理關系到既調整行政管理關系又調整財產關系的根本性轉變。土地制度是最基本的財產制度之一，越是實行嚴格的用途管制，就越應保護公民的土地財產權，從根本上調動人民群眾珍惜土地、保護耕地的積極性。新《土地管理法》特別注重對公民特別是農民土地財產權的保護：一是規定農民土地承包經營權受法律保護，承包經營期限為30年，將黨的政策上升為法律；二是明確農民集體所有土地產權代表是村集體經濟組織或者村民委員會、村內農村集體經濟組織或村民小組、鄉（鎮）農村集體經濟組織，為建立新型的農民集體所有土地的財產組織形式提供了法律依據；三是解決了農村集體建設用地使用權的法律保護問題，規定“農民集體所有的土地依法用于非農業建設的由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權”；四是賦予了公民知情權和監督權，規定“鄉（鎮）土地利用總體規劃應當劃分土地利用區，根據土地使用條件，確定每一塊土地的用途，并予以公告”，“國家征用土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。被征用土地的所有權人、使用權人應當在公告規定期限內，持土地權屬證書到當地人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記”；五是改變了過去在土地管理實踐中行政機關的違法批地行為由用地者同時承擔法律責任的做法，規定“非法批準征用、使用土地，對當事人造成損失的，依法應當承擔賠償責任”。
（五）注重資源的資產屬性，實現了從以資源管理為主到資源和資產管理并重的根本性轉變。新《土地管理法》在強調保護耕地資源的同時，也特別注重對國有土地資產的保護，規定“全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使”，為國有土地資產產權代表的確立提供了法律基礎。同時，新《土地管理法》調整了土地收益分配機制，規定“自本法實行之日起，新增建設用地的土地有償使用費，30％上繳中央財政，70％留給有關地方人民政府，都專項用于耕地開發”。這些規定既維護了國家土地所有權權益，又從機制上改變了地方政府“多賣地，多收益”的做法。
（六）在土地利用方式上，實現了從外延粗放型到內涵集約型的根本性轉變。長期以來，我國實行的是外延擴張的土地利用方式，這是造成各項建設亂鋪攤子、重復建設、土地粗放利用的重要原因之一。目前，我國城鎮現有40％的土地屬于低效利用，全國還有174萬畝閑置土地。新《土地管理法》適應兩個根本性轉變的要求，建立了土地用途管制的法律制度，形成了一系列抑制建設用地盲目擴張的新機制，包括調動農民保護耕地的積極性；鼓勵各級政府盤活存量建設用地；實行占補平衡制度，促進用地者自覺節約利用土地等。這些規定將有力地促進建設用地走內涵挖潛、集約利用的道路。
（七）在執法監督上，實現了從傳統的土地監察到建立現代土地執法監察體系的根本性轉變。法律的監督檢查條款，對于保證法律的實施具有十分重要的意義。聯合國糧農組織早在1985年的《立法在發展中國家土地利用規劃的作用》的報告中就曾提出：“為確保決定得到遵守，應有一些揭露不遵守決定行為的手段，并且有足夠的權力在發現此種行為時加以制止。但發展中國家大多數自然資源法律在這方面是軟弱無力的?？偟恼f來，大多數法律中沒有監督辦法?！甭摵蠂Z農組織所指出的問題在我國自然資源立法中就普遍存在著。在我國目前所頒布的八個有關自然資源的單項立法中，只有新《土地管理法》設有“監督檢查”一章。這一章是修改過程中根據全民討論的意見增設，它明確了土地執法監察的對象，賦予國務院土地行政主管部門對土地違法案件的查處權；它完善了執法監督制度，賦予土地行政主管部門在履行監督檢查職責時的調查權、制止權、行政處分建議權以及直接行政處分等權力；它與《刑法》的有關規定相銜接，加大了土地違法的刑事處罰力度。新《土地管理法》有關監督檢查的規定，為我國其他自然資源的單項立法樹立了典范。
（八）注重生態環境保護。新《土地管理法》雖然將耕地開墾作為實現耕地總量動態平衡的重要措施之一，但也非常注重耕地開墾中的生態環境護問題。保護生態環境作為一項重要原則，貫穿于新《土地管理法》的全篇；一是保護和改善生態環境，保障土地的可持續利用，是編制土地利用總體規劃的一項重要原則；二是開發未利用土地，必須在保護和改善生態環境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下進行；三是開墾未利用的土地，必須經過科學論證和評估，在土地利用總體規劃劃定的可開墾區域內，經依法批準后進行；四是禁止毀壞森林、草原開墾耕地，禁止圍湖造田和侵占江河灘地；五是根據土地利用總體規劃，對破壞生態環境開墾、圍墾的土地，要有計劃有步驟地退耕還林、還牧、還湖。
（九）大膽吸收和借鑒國外管理土地的成功經驗。作為一部全面推進土地管理改革的法律，新《土地管理法》將改革決策與立法決策相結合，特別注意借鑒和吸收市場經濟國家和地區的成功經驗：在土地管理方式上，它借鑒了美國、英國、加拿大以及我國臺灣地區所普遍實行的土地使用管制制度，對我國分級限額的審批制度進行了根本性變革，建立了以保護耕地為核心，以控制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量為主要內容的我國的土地用途管制制度；在土地利用方式上，它借鑒了德國、法國、日本等國家關于土地整理規定，對現階段我國土地整理的重點作了明確規定，即“國家鼓勵土地整理?？h、鄉（鎮）人民政府應當組織農村集體經濟組織，按照土地利用總體規劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和生態環境”。
關鍵詞：民法 物權 資源 立法
一、我國現行自然資源立法中民法物權制度的分析和評價
我國傳統的自然資源立法，主要是強化對自然資源的行政管理，法律制度的設定上重行政規范而輕民事規范，過分強調行政管理而忽視民事權利義務的設定，雖然在個別立法中散見著一些民事規范，但是有關自然資源的民法物權制度尚未建立。現行的自然資源立法，在立法指導思想、立法思路、管理體制、權屬、登記、流轉、有償使用以及物權糾紛處理等方面還存在著諸多問題。主要表現在：
1.現行的自然資源立法，較多地強調單項法規的制定，而忽視其科學體系的構建，從而造成了自然資源立法呈法群狀態，無法自行解決法律間自身的矛盾和沖突，未能形成一個科學的體系，重利用而輕保護和節約，全面、協調、可持續的科學發展觀尚未成為我國自然資源立法的指導思想。
2.在法律制度的設定上重行政規范而輕民事規范，強化公法(行政法)的手段而弱化私法(民法)的手段，過分強調對自然資源的行政管理而忽視民事權利義務的設定，雖然在個別立法中散見著一些民事規范，但有關自然資源的民法物權制度還尚未建立；對自然資源物權的保護，往往是以行政法、刑法代替民法的保護功能，使得自然資源的保護往往帶有泛公法保護的色彩，從而導致法律保護功能的抵消和減損。即使在公有內部的國家所有與集體所有之間，也存在著物權保護的現實不平等性，如規定農村建設用地使用權不得直接進人市場等，在強調國家利益的同時，漠視了集體利益和個人利益。
3.過多地遷就于現行的自然資源的管理體制。按照部門的設置來劃分自然資源的管理權限的現狀，造成對自然資源的人為分割，過分地強調自然資源的部門化行政管理。部門起草、立法機關審查的立法方式進一步強化了立法的部門色彩，從而導致了立法部門化，部門利益化，利益法制化，嚴重破壞了自然資源立法的統一性。如草原和森林的法律邊界不清、漁業和海洋在海水養殖方面的交叉、礦泉水所引發的水資源與礦產資源的管理沖突都是例證。
4.所有權方面界限不清。從橫向講，自然資源哪些屬于國有，哪些屬于集體所有，“法律”并未對憲法的原則規定作出回應、從縱向講，自然資源的國家所有權，哪些由中央政府代表行使，哪些由地方政府代表行使，實踐中很難予以劃定。所有權主體虛化，導致所有權的行使在行為能力上存在天然的缺陷，所有權主體并不能直? 理論上，自然資源的國家所有權和集體所有權分別由國家和集體組織行使，但誰來代表國家和集體，實踐中很難操作。立法對所有權的回避和虛化，同時造成了所有權內容的模糊以及用益物權的進一步復雜和沖突，從而導致自然資源的權益得不到應有的尊重和保護。忽視自然資源的財產屬性，自然資源的公有與人們追求私利之間的內在沖突所導致的“公有物悲劇”正在一幕幕上演，造成自然資源的大量破壞和浪費。自然資源公有制內部仍然存在物權保護的現實不平等性，用益物權主體受到現行自然資源立法的諸多限制(如身份的限制),公平有效的自然資源用益機制尚待建立。
5.在自然資源物權登記方面，實行分部門登記，登記機關不統一，登記制度不健全，登記程序不完善，登記效力不確定。自然資源的交叉和權屬不清，造成登記上的混亂。如土地、草原與森林之間往往交叉登記，不可避免地造成了不協調、重復、沖突和糾紛。另外，在國有自然資源所有權方面，基本上沒有建立登記制度，嚴重影響了自然資源物權登記的公信力。
6.自然資源的流轉機制雖然初步建立，但還很不規范和順暢，對于流轉限制性的規定過多，多數以行政權利對自然資源進行配置，而忽視市場機制的運用。單純的政府管理機制、過于依賴行政的手段以及不適當的國家干預方式都阻礙了自然資源的有效配置和自然資源市場的培育。一定程度上自然資源的局部壟斷經營，也使市場在資源配置中的作用部分失靈。
7.自然資源的有償使用制度尚未完全建立。部分自然資源尚未實行有
償使用制度，如野生植物資源的有償使用，目前還沒有相應的法律規定；有些自然資源有償使用方面發生沖突，如海域與漁業在海水養殖方面的有償使用就存在交叉；有些如土地和礦藏資源等，雖然已經建立的有償使用制度，對自然資源的資產屬性重視還不夠，作為社會公共產品的自然資源也無法以市場價格的形式出現，自然資源的出讓價格與市場價格差距較大，價值規律無法發揮作用，市場在自然資源配置中的作用失靈，市場機制的外部不經濟性導致自然資源的閑置、浪費和流失。
8.現行的自然資源立法，在自然資源物權糾紛處理方面的規定比較混亂。有先協商、后人民政府處理、再的；也有先協商、后政府部門調解、再的；還有先協商、不愿協商或協商不成由政府或部門調解、或者直接提起民事訴訟的等。
二、西方發達國家自然資源立法的啟示和借鑒
(一)西方發達國家自然資源立法的現狀
1.關于自然資源的所有制與市場機制
西方發達國家的自然資源所有制與市場機制主要有兩種模式一是，在自然資源私有制的基礎上構建資源要素市場的完全自由市場模式，以美國和日本為代表。如美國的水資源配置，完全采取市場化的模式，將財產權賦予任何一項資源，讓市場而不是政府來配置水資源，許可證水權可以自由交易，不存在公權力配置水資源的情況。二是，在自然資源公有制的基礎上以國家宏觀調控為主要手段的市場模式，以英聯邦國家為代表。如在英國，土地公有制已經基本上是虛擬的，王室對土地的所有權只是一種象征，全國67%的土地事實上為私人所有；另外，《德國民法典》關于所有權的劃分，不是按照所有制，而是以動產與不動產為標準，分為動產所有權和不動產所有權。德國在充分發揮市場在自然資源配置中的作用的基礎上，也非常重視國家干預的力量。
2.關于自然資源的物權登記
在自然資源物權登記方面，對于登記機關，有的國家以司法機關為登記機關，如日本為法務局，瑞士和德國為地方法隱有的國家以隸屬于政府的專門機構為登記機關，如英國統一管理城鄉土地權屬的登記機構為“政府土地登記局”。對于登記的范圍，德國實行全面的登記，即對于國有的財產也要進行登記并公示。對于登記的審查形式，主要有形式審查主義、實質審查主義和任意登記主義等。
對于登記的效力，法國、日本采取登記對抗主義、德國采取登記要件主義。在物權變動的形式方面，《德國民法典》規定了嚴格的物權變動的形式要件，即不動產的“合意加登記原則”以及動產“合意加占有交付原則”。在物權程序法方面，為滿足實體法規定的條件，德國制定了專門的《土地登記法》、《土地交易法》、《土地租賃法》和《住宅所有權和永久居住權法》等相應的程序性規范。
3.關于自然資源的物權保護
在公有權的認定和保護方面，《德國民法典》將不動產物權作為立法的重點，該民法典物權編共9章443條，除“占有”和“動產質權和權利質權”兩章外，其他各章都是、或者說主要是對不動產制度的規定?！兜聡穹ǖ洹穼τ诠袡嗟恼J定，采取“公法法人的私有財產私有權理論”,即公法法人，包括聯邦政府、州政府、縣區或者鎮政府等各級政府機關都可以是財產所有權的主體。德國公法法人的所有權和自然人、法人的所有權本質上是一致的，得到的法律保護方式也是相同的。這是市場經濟法制的必然反映。至于公法上的所有權優先的說法，在德國被認為是違背憲法的。
4.關于自然資源物權的私法限制和國家干預
自然資源物權不同于傳統民法物權，在社會公益與個體私益兼顧的主流法律思想確立后，自然資源物權也由絕對化逐步走向承認和接受必要的私法限制。如1919年的《魏瑪憲法》規定，所有權負有義務，于其行使應同時有益于社會公益?！度鹗棵穹ǖ洹芬幎ǎ瑱嗬藨哉\實和信用的方式行使自己的權利和履行自己的義務，權利顯然濫用的，不受法律保護?！度毡緫椃ā芬幎?，對所有權可由法律進行限制，所有權伴有義務，所有權的行使須符合公共利益。《德國民法典》規定，土地所有人的權利擴及于地面上的空間和地面下的地層，但所有人不得禁止他人在排除干涉與所有人無利害關系的高空和地層中所為的干涉。權利的行使不得以加害于他人為目的。美國在羅斯福新政后，采用物權化社會化的理論，主張對自然資源物權進行必要的限制，如土地產權的行使在它并不
侵害其他任何人時也可以受到限制，“對于廣闊的原野因所有人之怠慢不予開墾地把它放置，能夠結谷物的場所讓之產生茂密的雜草，或為享樂而用之為狩獵地時，社會對此怎能安閑視之。因此，可耕作使用而不為耕作時，社會須使更有益于土地之利用者來代替之”。自然資源物權的國家干預，本質上屬于自然資源物權的公法限制，即通過制定相應的行政法規對自然資源物權予以必要的國家干預。如對某些自然資源生產和交易的限制，以都市計劃安排土地合理開發利用、規劃城市建設以及自然資源環境保護方面的限制性規定，以及對自然資源征收、征用方面的法律規定等。
(二)西方發達國家自然資源立法對我國的啟示和借鑒
1.自然資源物權是“綠色物權”,自然資源立法應當堅持保護、節約與合理利用并重、保護優先的原則，全面、協調、可持續的科學發展觀應當作為我國自然資源立法的指導思想，貫穿自然資源立法的始終。
2.民法物權理論是自然資源立法的理論基礎。自然資源立法應當適當強化民法的調整手段，如自然資源的權屬制度、登記制度、流轉制度和有償使用制度等。特別是自然資源物權的登記制度，應當作為立法的一個重點。
3.在自然資源立法中，應當充分重視市場在自然資源有效合理配置中的作用，建立滿足市場權利要求的價格競爭機制，促進自然資源要素市場的形成和流轉機制的確立，充分發揮自然資源所有權的各項效能。
4.隨著經濟的發展和社會的進步，以及自然資源開發利用中所形成的行業與資源管理的客觀需要，使得開發利用自然資源的純粹私人經濟行為有效地介人了國家干預，這使真正意義上的自然資源物權從其產生起就具有強烈的公法化的烙印，與在很大程度上僅作為私法手段的傳統物權相比獨具特色，昭彰了自然資源不同于其他“物”的獨特屬性。因此，對自然資源物權的國家干預和必要限制，不但符合自然資源物權理論發展的要求，而且也是世界各國自然資源立法的通行做法。
5.以自然資源的保護、節約與合理開發利用為目的，以自然資源物權的平等保護為手段，以自然資源物權法律制度建設為重點，實現自然資源立法的體系化，是現代自然資源立法的總體發展趨勢。
需要指出的是，我國的自然資源立法，首先應當充分考慮的是我國的基本國情，如我國自然資源公有制的憲法性規定，就是我國自然資源立法的最大國情，以自然資源私有制為基礎的完全自由市場化的立法模式，顯然是不適合我國自然資源立法的選擇。因此，對于西方發達國家成熟的自然資源法學理論和先進立法經驗只能是借鑒和參考，而不是對其現成立法例的照抄照搬。
三、自然資源立法指導思想的變革和立法思路的選擇
(一)自然資源立法指導思想的變革
黨的十六屆三中全會提出“五個統籌”、“五個堅持”以及“全面、協調、可待續的科學發展觀”,這是人與自然和諧發展、經濟與社會全面發展的必然要求?！叭?、協調、可持續的科學發展觀”的確立，就是要實現自然資源“從無序開發，到極端保護，再到保護、節約與合理開發利用相結合”的全面、協調、可持續的科學發展觀的轉變，實現人與自然的和諧統一。
物權法作為自然資源配置和開發利用的基本法律制度，應當對全面、協調、可持續的科學發展觀作出必要的回應，并對自然資源的全面、協調、可持續性利用和保護作出制度性安排。全面、協調、可持續的科學發展觀，是物權法的終極關懷，是物本主義與人本主義的統一。自然資源的稀缺性所引發的供需之間的矛盾與沖突，以及人類利用自然資源的精細化和自然資源保護意識的加強，促使全面、協調、可持續的科學發展觀的逐步形成，從政策的層面上升為法律的層面，并最終被確立為自然資源立法的指導思想。
(二)自然資源立法思路的選擇
自然資源立法思路的選擇，應當從利益平衡、調整手段、權屬關系、用益機制、市場調控、體系建設等多個方面全盤考慮、整體把握，全面實現六個“兼顧”。具體內容主要包括以下幾個方面：
一是，要實現個體私益與社會公益的兼顧。自然資源的稀缺性和價值性，決定了作為個體私益代表的自然資源權屬人以追求經濟收益最大化為終極目的；同時，自然資源的自然性和生態性，決定了自然資源社會公益載體的屬性。這兩種利益之
間的內在矛盾和沖突，必然要求自然資源立法通過權利的設置和制度的安排，實現個體私益與社會公益的協調統一。
二是，要實現公法手段與私法手段的兼顧。原來的自然資源立法在調整手段上偏重于行政管理等公法手段，公法的突出特點在于直接管制的強制性命令，其缺點在于主體有限、管理者與被管理者之間的容易形成對立關系、程序僵硬死板、難以發揮相對人的主動性、積極性和創造性等。因此，在自然資源立法過程中，適當運用民法的基本理念和調整手段，發揮私法關注個人私益和社會公益、重視經濟運行規律、權利自治的特點，以實現私法的回歸與復興，以及精神與私法秩序、·公法手段與私法手段的融合統一。
三是，要實現所有與用益的兼顧。我國自然資源物權制度的設計，不是一個所有權與用益物權簡單相加的民法物權模式，而是應當考慮我國自然資源由國家或者集體所有，但又必須落實到具體的自然人、法人等民事主體才能實現自然資源利用物權化的特殊背景。所有權的歸屬界定不清，既不利于所有權人利益的保護，也給自然資源的科學合理利用帶來了諸多不便；用益權設計不科學完善，將不利于自然資源保護和有效利用。因此，要充分考慮民法社會化的趨勢，既要反對“所有權絕對化”,又要反對“用益至上主義”,所有和用益兩者都不可偏廢，應得到同等的重視。
四是，要實現保護、節約與合理開發利用的兼顧。既要反對無限制開發利用主義，也要反對絕對保護主義，堅持自然資源保護、節約與合理開發利用相結合的方針，在保護的前提下合理開發利用，在開發利用的同時，強化對自然資源的保護和節約。
五是，要實現市場機制與宏觀調控的兼顧。充分發揮市場在自然資源配置、價格確認、資源效益保障中的基礎性作用；同時，也要重視國家在干預自然資源歸屬、流轉、保護與開發利用等宏觀調控中的不可或缺性。
六是，要實現單項與體系的兼顧。既要根據實踐的需要不斷完善單項自然資源法律法規，協調單項自然資源法律法規之間的沖突；又要注重體系建設，確立自然資源物權的憲法地位，以物權法立法為契機完善自然資源物權法律制度，適時制定統一的自然資源法。
四、自然資源物權法律體系的構建
自然資源物權法律體系的構建，應當遵循歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代民法物權原則，從憲法、物權法、自然資源基本法、自然資源單項法和自然資源物權救濟法等幾個層面整體把握和考慮。
(一)確立自然資源物權的憲法地位
憲法是資本主義的產物。形成之初的資本主義憲法，主要是用來分權制衡的，具有濃重的政治色彩。但隨著1917年蘇維埃政權所制定的第一部社會主義憲法的誕生，憲法開始關注國家對經濟關系的調整。在此影響下，以1918年德國魏瑪憲法為代表的資本主義憲法，也開始從單純調整政治領域轉向對經濟社會的關注。20世紀50年代以后，資源問題逐漸成為關系國計民生的重大問題，特別是發展中國家紛紛把資源問題寫人憲法，自然資源立法的憲法化的趨勢越來越顯著。2004年的我國憲法修訂，第一次將人權寫人了憲法，與人權相對應的物權，特別是自然資源物權，在全面、協調、可持續的科學發展觀成為經濟和社會發展主流的今天，應當適時將自然資源物權寫人憲法，以在憲法中確立其獨立的地位。
(二)以物權立法為契機完善我國自然資源物權制度
自然資源物權，確切地說，應當屬于準物權。自然資源物權(準物權)是否應當在物權法中具有獨立的地位，目前學術界存在爭論。多數學者是主張自然資源物權(準物權)放在用益物權體系中的。但自然資源物權(準物權)的概念內涵遠遠大于用益物權，用益物權不能完全涵蓋自然資源物權(準物權)的各項權能(如自然資源所有權),更不能體現準物權中“準”的特殊性。但也有學者認為，物權法的體系應當包括總則、所有權、用益物權、擔保物權、準物權、優先權、占有等，以體現準物權的獨立地位。筆者認為，在物權法中將自然資源物權(準物權)從用益物權中獨立出來并單獨成章是非常必要的。只有確立自然資源物權在物權法中的獨立地位，才能按照物權法定的原則，為自然資源物權提供物權基本法上的有力法定依據， 關于物權法中準物權章的內容設定，筆者主張以自然資源的類別為基礎設定權利體系。
(三)制定
統一的自然資源法
我國自然資源領域的立法，以單項的自然資源法律群為突出特點。目前，還尚未有一部統一的自然資源法，各單項的自然資源法律之間也是矛盾重重、沖突不斷。我國現行的單項自然資源法律，多數屬于以行業管理、生產促進和資源保護為核心的行政法范疇。實際上，按照民法、行政法、經濟法這些部門法的模式去套，很難將自然資源法歸人任何一個部門法中，自然資源法中的法律制度和法律措施基本涵蓋和跨越了民法、行政法、經濟法甚至是刑法等諸多法律部門。因此，筆者認為，自然資源法，從本質上講，應定位為具有公法性質的私法，不再屬于哪一部門法，而其本身就應當成為一個獨立的法律部門。
(四)對現行自然資源單項法律行政法規進行修訂
對現行自然資源單項法律行政法規進行修訂的重點，主要包括以下幾個方面：一是，在祛律制度的設計上，弱化行政監管的手段，強化經濟和市場的手段，發揮市場在資源配置中的基礎性作用。二是，著力解決像草原與林地、漁業與海洋、礦泉水等管理職能交叉所引發的矛盾和沖突。三是，完善自然資源物權的各項權能，并對自然資源物權人的權利和義務作出規范。四是，在所有權與用益權兼顧的基礎上，重點強化對權屬登記、有償使用和流轉等法律制度的建設。五是，對自然資源領域出現的新情況、新問題，適時制定新的法律規范。
(五)通過立法建立和完善自然資源物糾紛的處理機制
筆者認為，對于自然資源物權糾紛的處理機制的立法完善，應當著重研究以下幾個方面的問題。一是，關于糾紛處理成本的考慮。現行的行政復議前置的規定，對于保護當事人的合法權益，促進公平與正義等，都發揮了積極的作用，但程序上煩瑣，增加了行為人的救濟成本，也容易將權屬主體與職能主體的糾紛糾纏在一起，難以確定訴訟關系的確切性質。因此，筆者認為，自然資源物權糾紛的處理機制應當本著便民和經濟的原則建立。二是，關于程序。筆者認為，對現行自然資源立法中混亂的自然資源物權糾紛的處理程序應當予以統一?？茖W合理的程序應當為：先協商、后確權(以自然資源物權登記機關確權為主)、再或行政復議或行政訴訟。取消行政復議前置的規定，以簡化程序、降低成本、提高效率、促進公正。三是，關于舉證責任。應當明確自然資源物權糾紛的舉證責任在政府以及自然資源物權登記機關。
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1國家作為自然資源所有者的意義
國家既是一個政治意義上的概念，同時也是一個法律意義上的概念。中國是社會主義國家，國家既是的享有者、政權的承擔者，也是國有財產的所有者、歸屬者。所以，國家這一主體本身是兼具多種身份的，既是國家者，又是財產所有者。國家作為者，主要是對外防御侵犯國家的自然資源，只有當自然資源遭受外敵入侵時，者的身份才發生作用，簡言之，國家作為自然資源的者身份，一般是在國與國之間發生自然資源爭端時才體現出來的。而在一國的領土內，就自然資源的開發、利用和保護而言，國家所有權應當是指國家是自然資源的財產所有者，是民法上所有權人意義上的權利①。國家所有權即使按照《物權法》所秉承的嚴格的所有權概念，國家也在很早以前就已? ［2］自然資源國家所有，對構建有效的自然資源開發利用秩序至關重要。
1.1明確了自然資源的歸屬，起到了定分之爭之功效自然資源歸國家所有，可以避免民眾主張對自然資源“無主物”的先占取得，甚至引發哄搶自然資源的狀況。不少人可能會擔心：自然資源歸屬國家，那么民眾是否曬太陽、下河游泳、呼吸空氣都要交費？這里必須明確的，自然資源國家所有不等于無償使用，也不必然與有償使用劃等號。自然資源所有權歸屬國家，不等于任何利用資源的行為都是有償的，或者都是需要事先審批的，也不等于開發利用自然資源的任何行為都是無償的。比如，江河歸屬國家所有，但不等于入江游泳就要審批或繳費，也不等于可以隨意從事捕撈作業。因此，對于自然資源的開發利用，如果是人類生存的基本條件，人們就有了滿足自身需要的“合理使用”權利，這種權利可視為《憲法》所保護的“人的基本權利”，屬于不可剝奪的權利，國家所有權也必須為此讓位。但不能因此而否定自然資源國家所有的合理性！因為，這種資源的利用是以“合理”為限度的，不能夠破壞生態環境從而影響到他人的生存與發展，不能影響到人類的可持續發展與有序的社會生活，否則，國家就有權不允許濫用自然資源。而此時，國家是自然資源的所有者就是國家防御公民“不合理利用”自然資源的最正當理由。
1．2為設置自然資源開發利用權提供了理論前提由于其他民事主體不享有自然資源的所有權，設置自然資源開發利用權，應當有一個母權，而自然資源國家所有權在這其中正是充當了母權的角色。對自然資源的利用，應當進一步地細分：一種是因生存的本能需要的開發利用，沒有這種利用，人的生存和基本人權就會受到制約或者損害，這種以保障基本生存需要的資源開發利用法律不應該有太多的干預和限制，只要這種利用行為沒有損害到公共利益，就應當“順其自然”；另一種則是以盈利性為目的的開發利用，或者以改善生活為目的的開發利用，這種開發利用不能讓自然人或法人隨意而為，需要完善資源開發利用的法律制度，其中最重要的環節就是要設置好自然資源開發利用權利制度。
1.3有利于發揮私法在自然資源配置中的作用。作為者國家，它不能直接參與到資源市場中，只能通過行使立法權或管理權來控制自然資源，這顯然還不足于充分發揮國家在自然資源配置中的作用。而作為財產所有者國家，它就可以通過有效的私法機制，使自然資源真正成為社會財富運轉起來。自然資源是一個集合概念，自然資源利用的一個特點是無法對自然資源采取“整體性利用”，而必須把它分為一個個具體的自然資源“物”，并最終以自然資源產品的形式出現在市場上，這就需要健全自然資源的私法規制，而自然資源國家所有權制度有利于發揮私法在規制自然資源配置中的作用。
2自然資源國家所有權的權利客體
根據民法基本理論，“物”是民事權利的客體，不論是生產資料還是生活資料，不論是原始的自然物還是人工加工而成的產品，不論是流通物、限制流通物還是不能流通物，都可 自然資源作為民事權利客體的適格性，主要涉及三個問題：一是自然資源是否具備物權法上的“物”之特征；二是自然資源是否具有物權法上的“物”之屬性；三是需要明確自然資源的“物”之范圍。
2.1自然資源的“物”之特征
2．1.1自然資源的有限性特征在一定的空間范圍內某種或某一類自然資源的總擁有量是一個有限的常量，無論可再生資源還是非可再生資源都不例外。［3］比如，化石燃料資源屬于不可再生資源，資源總儲存量有限，隨著人類不斷的開發與利用，其總量必將越來越少，乃至耗竭；空氣、水等盡管可以周而復始、循環再生、源源不斷，但是每一周期的循環量也是有限的，如果利用強度超過其再生或自凈能力，比如造成空氣污染、水流枯竭，可再生資源同樣存在著資源短缺的危險。從人類開發利用自然資源的歷史長河看，自然資源在宇宙范圍內是沒有極限的，但在生產力發展的某一特定階段，在有限的科學技術水平條件下，能為人類所開發利用的自然資源是有限的。
2.1.2自然資源的稀缺性特征資源的有限性是一種客觀存在，而資源的稀缺性則是人為引起的，二者既互相聯系，又不能等同。自然資源的稀缺性，反映的是自然資源與人類需求之間的矛盾，只有當人類對某一類別資源的需要超過資源的限度時，資源才表現出稀缺性特征。比如，在農業文明時代，礦產資源等不可再生資源雖然有限，但其稀缺性特征并不明顯；至于空氣等可再生資源，人們更是從未注意到它的稀缺與否。因此，只有當有限的資源無法滿足人類日益增長的資源需求時，資源的稀缺性特征才明顯顯露出來。隨著時間、地點和自然環境的不同，資源的稀缺程度也不同，如在戈壁沙漠上的淡水資源的稀缺性與在平原上淡水資源的稀缺性就不可同日而語。不但儲存性資源存在稀缺，流動性資源也存在稀缺，“流動性資源的稀缺和退化很可能是比儲存性資源耗竭更為緊迫的問題”。［4］
2.1．3自然資源的財產性特征馬克思主義認為，創造社會財富的源泉是土地自然資源和勞動力資源。馬克思在《資本論》中引用威廉•配第的話說“勞動是財富之父，土地是財富之母。”［5］恩格斯在《自然辨證法》一書中指出：“勞動和自然界一起才是一切財富的源泉，自然界為勞動提供材料，勞動把材料變為財富?！保?］可見，在馬克思主義經典作家看來，自然資源歸根到底是一種資財性資源。資源的財產性特征需要進一步明確資源的財產權歸屬。對于儲存性資源，各國領土范圍內的自然資源歸屬領土所屬國，這是領土的重要特征。對于流動性資源，它的財產權歸屬則變得復雜。比如，一國在其領土范圍內排放的二氧化碳，其影響的可能是全球的氣候；鳥類、魚類的遷徙往往是超越國家界限的，各國也已經充分注意到了流動性自然資源的財產性特征，并力圖使本國在其中的利益最大化?！氨M管每個國家可原則上同意準入限制和產生控制是必要的，但是它們也不可避免地力圖把他們自己承擔的有關代價降低到最小程度。”
2.2自然資源的“物”之屬性作為物權客體的物，必須是存在于人的身體之外的、能夠為人力所支配并且能夠滿足人類某種需要的物體。自然資源是否具有“物”的屬性？依據物權法基本原理，作為物權客體的“物”，應當是“特定的”、“可支配的”、“稀缺的”、“獨立一體”的物。當前，學界的通說是，作為物權客體的物，主要指有體物。［8］“隨著社會的發展，物即使不具有物理上的獨立性，也可以根據交易上的觀念和法律規定作為標準來確定某物是否具有獨立性。”［9］大陸學者和臺灣學者都注意到物的范圍也在不斷的擴張。“隨著人對自然力的控制能力的不斷與時俱進，人們對物的概念已經從羅馬法上的有形物擴展到一切固體、液體、氣體、熱、光、電磁波、能量等自然力以及能夠為人力控制并具有價值的特定空間?！保?0］隨著人類認識水平的不斷提升和物質需求的日益多樣化，財產的形式也越來越豐富，這就使得物權的客體也在不斷發生變化，范圍在不斷擴大。隨著人類科學技術的不斷進步，各國的立法對“物”的概念界定也在與時俱進地發展。①當前，學術界已經普遍認識到物權客體已經不再局限于動產和不動產這兩種基本類型上，天然力、自然力等納入物權客體已? ②可見，自然資源具有的有限性、稀缺性和財產性等特征，符合物權法一般理論關于“物”的特征要求，也符合在物權法定主義的框架下物權客體擴大化的發展趨勢?？傊?，將自然資源作為物權客體是合適的，自然資源的物權法規制也是必要的，對構建自然資源的開發利用制度具有重要意義。
2.3自然資源的“物”之范圍物權法定原則是物權法的基本原則之一，其基本要求是物權的創設必須由法律明確規定，當事人之間不得隨意創設。我國《物權法》對自然資源的相關規定，正是基于這一基本原則創設了自然資源物權制度。由于自然資源是一個抽象的集合性概念，《物權法》在條文里列舉具體的自然資源種類是必要的，法條明文規定的具體類型是實踐已經證明了的、在現實生活中大量出現的自然資源物權類型，這符合物權法定的基本要求；同時，我們也必須注意到自然資源的種類比條文里明確規定的類型要多得多，有些類型的自然資源隨著科學技術的進步和人類開發利用的需求，已經有必要作為一種物權類型加以法律規制。當然，并不是所有的自然資源都應當歸屬國家所有。認定自然資源是否屬于國家所有的范圍，有以下幾個基本的判斷標準。第一，對于法律條文明確予以規定的自然資源種類，應當認定為國家所有的范圍；行政法規或地方性法規對新出現的自然資源的相關規定，不能視為對《憲法》的立法解釋，而應該看作是對已有規定的進一步明確和重申，并不是創設一種新的自然資源種類，更不能把這種明確自然資源范圍的行為認定為違憲。［11］第二，法律以“例外情形”的形式明確排除的，不應當認定為國家所有的范圍，比如，法律規定歸屬于個人的林木，或者歸屬于集體所有的森林、草原、山嶺、荒地和灘涂等。法律規定的除外情形，一般是從自然資源的權屬或者其所處的地理位置來規定，直接把某種類型的自然資源直接排除在法律規制范圍之外的規范并不存在。第三，對于未能在法律、法規的條文里找到直接依據的，此時認定是否為自然資源的標準有三個：（1）該類型自然資源是否是保障人類生存的必需品，如果人類離開了某一自然資源就無法生存下去，那這一資源就應當視為非排他性的公共資源，而不能把它視為國家專屬的所有權客體；（2）該類型自然資源是否具有“物”的法律屬性，即是否具有稀缺性、有限性和財產性等“物”之特征，如果不具備這些基本特征，則不宜認定為國家所有的自然資源；（3）對某一自然資源的開發利用，是為了保障自然生存的需要，還是通過加工成資源產品謀取經濟利益？如果是前者，視為對公共資源的利用；如果是后者，就應當納入國家所有的自然資源的范疇。比如，從河里取水用于滿足基本的生活用水，屬于對公共水資源的利用；但如果大量抽取河里的水用于開辦工廠進行產品生產或用于灌裝水買賣，則應視為使用國家所有的水資源，需要取得一定的水資源產品生產資質，并繳納一定的許可使用費。
3自然資源國家所有權的權利內容
所有權的內容，就是指所有權的權能，包括積極的權能和消極的權能。積極權能指所有人對財產依法享有的占有、使用、收益和處分的權能，消極權能是指在財產遭受損害時，所有人享有的保護財產所有權的物上請求權。所有人享有的每一種權能，都意味著所有人可以依法實施一類或一系列行為的可能性。［12］
3.1自然資源國家所有權的占有權能自然資源的占有權能，指的是國家對其所有的自然資源進行控制和管理的事實。對物的支配權首先需要表現在對物的占有上。馬克思曾指出：“私有財產如果沒有獨占性就不成其為私有財產。”［13］同樣地，自然資源國家所有權，首先應表現為國家對自然資源的占有權能。關于占有是否能作為所有權的一種權能，盡管學術界存在爭議，但通說是所有權包含著占有權能。［14］我國《民法通則》第71條也將占有明確規定為所有權的權能之一。對自然資源的占有，與對一般有體物的占有是有所不同的。馬克思曾指出，“實際的占有，從一開始就不是發生在對這些條件的想象的關系中，而是發生在對這些條件的能動的、現實的關系中”；［15］馬克思還指出，“一切生產都是個人在一定社會形式中并借這種社會形式而進行的對自然的占有”。［16］可見，判斷是否“占有”，應當是其能否與生產相結合，成為再生產的條件。對外形表現為固體形態的自然資源，對其占有可以適用有體物占有的一般規則，這種占有我們把它稱之為“實在的占有”。但對于流動性自然資源（比如水資源、野生動植物資源），這類自然資源是處在不斷的流動之中的，對這類自然資源的占有應當是“觀念上的占有”，即這里的占有不是對某些物質的實在占有，而應該是建立一定區域內的“觀念上的占有”，比如，由于水是流動的，占有不是針對某部分特定的水，而是特定某區域范圍內的水；再比如，國家對野生動物資源的占有，也不是對某幾只特定野生動物的支配或管控，而是對某一區域內的野生動物總體的支配和管控。如果我們對流動性自然資源的占有采取“觀念上的占有”，那么，水流入海、動物遷徙屬于國有資產流失的擔憂自然也就消除了。
3.2自然資源國家所有權的使用權能國家對自然資源的使用權能，是指國家按照自然資源的性能對其加以開發利用，以滿足社會生產或生活的需要；或者利用自然資源本身的特點與屬性，以提升人類的生活水平或生活質量。占有權能是使用權能的前提與基礎，國家占有自然資源不是其主要目的，占有自然資源的目的是開發、利用自然資源，是推進經濟社會的可持續發展，這就是國家對自然資源的使用權。“只要‘生活資料和享受資料’是主要目的，使用價值就起支配作用。”［17］可見，使用權能對經濟社會生活具有重要意義，不論是所有權還是非所有人，其注重的都是物的使用價值。由于自然資源同時具有維護生態平衡的功能，國家對自然資源的使用權能應當受到限制：一是受到公共利益的限制。對自然資源國家所有權而言，自然資源的“公益性”特征也一再被強調，限制自然資源國家所有權成了保障自然資源公益性的必要手段。二是要受到國際條約或國際公約的約束，自然資源的利用具有國際性，一國對自然資源的開發利用可能會影響到他國的生態環境，全球氣候變暖就是一個生動的事例，基于此，各國共同制定了保護自然資源或自然環境的公約，對于我國加入的這些國際條約或者公約，自然對國家行使自然資源使用權能時起到了限制作用。三是由于國家這一主體的特殊性，它在使用權能行使過程中也具有一定的特殊性，受到了國家的社會責任等諸方面的限制，使用不當就會造成國有資產的浪費或者流失，甚至會破壞人類賴以生存的生態環境。
3.3自然資源國家所有權的收益權能國家對自然資源的收益權能，是指國家利用自然資源獲取一定利益的權利。這種利益既指經濟上的利益，也指社會效益和生態利益。收益權能在所有權四項權能里居于核心地位，“如果享有所有權對所有人毫無利益，所有人等于一無所有。”［18］國家對自然資源的使用權能與收益權能有一定的聯系，在國家因利用自然資源而獲得經濟上利益的情形下，使用權是收益權的前提和基礎，二者存在因果關系。但這并不表明使用權和收益權就必須同時存在。比如，在國家授權其他法人行使自然資源使用權的情形下，國家自身并不行使自然資源使用權，但它有收益權；同時，國家使用自然資源可能處于生態目的，并非都是為了追求經濟目的、獲得經濟利益，在這種情形下，有使用權，但并不一定存在經濟利益，這時收益權表現為生態利益。自然資源最大的特點就在于它的公益性，只要法律法規沒有明令禁止，自然人或者其他民事主體就有權使用自然資源并獲得收益。
論文摘要：本文圍繞我國現行自然資源立法中民法物權制度的現狀，從現代民法物權的角度進行了一般性學理與法理分析，在充分借鑒西方發達國家成熟自然資源物權理論和先進立法例的基礎上，提出了我國自然資源立法的指導思想與思路、以及自然資源物權法律體系構建的初步設想，以實現自然資源物權理論與法律制度的創新。
我國傳統的自然資源立法，主要是強化對自然資源的行政管理，法律制度的設定上重行政規范而輕民事規范，過分強調行政管理而忽視民事權利義務的設定，雖然在個別立法中散見著一些民事規范，但是有關自然資源的民法物權制度尚未建立?，F行的自然資源立法，在立法指導思想、立法思路、管理體制、權屬、登記、流轉、有償使用以及物權糾紛處理等方面還存在著諸多問題。主要表現在：
7.自然資源的有償使用制度尚未完全建立。部分自然資源尚未實行有償使用制度，如野生植物資源的有償使用，目前還沒有相應的法律規定；有些自然資源有償使用方面發生沖突，如海域與漁業在海水養殖方面的有償使用就存在交叉；有些如土地和礦藏資源等，雖然已經建立的有償使用制度，對自然資源的資產屬性重視還不夠，作為社會公共產品的自然資源也無法以市場價格的形式出現，自然資源的出讓價格與市場價格差距較大，價值規律無法發揮作用，市場在自然資源配置中的作用失靈，市場機制的外部不經濟性導致自然資源的閑置、浪費和流失。
8.現行的自然資源立法，在自然資源物權糾紛處理方面的規定比較混亂。有先協商、后人民政府處理、再起訴的；也有先協商、后政府部門調解、再起訴的；還有先協商、不愿協商或協商不成由政府或部門調解、或者直接提起民事訴訟的等。
自然資源物權不同于傳統民法物權，在社會公益與個體私益兼顧的主流法律思想確立后，自然資源物權也由絕對化逐步走向承認和接受必要的私法限制。如1919年的《魏瑪憲法》規定，所有權負有義務，于其行使應同時有益于社會公益?！度鹗棵穹ǖ洹芬幎?，權利人應以誠實和信用的方式行使自己的權利和履行自己的義務，權利顯然濫用的，不受法律保護?！度毡緫椃ā芬幎?，對所有權可由法律進行限制，所有權伴有義務，所有權的行使須符合公共利益。《德國民法典》規定，土地所有人的權利擴及于地面上的空間和地面下的地層，但所有人不得禁止他人在排除干涉與所有人無利害關系的高空和地層中所為的干涉。權利的行使不得以加害于他人為目的。美國在羅斯福新政后，采用物權化社會化的理論，主張對自然資源物權進行必要的限制，如土地產權的行使在它并不侵害其他任何人時也可以受到限制，“對于廣闊的原野因所有人之怠慢不予開墾地把它放置，能夠結谷物的場所讓之產生茂密的雜草，或為享樂而用之為狩獵地時，社會對此怎能安閑視之。因此，可耕作使用而不為耕作時，社會須使更有益于土地之利用者來代替之”。自然資源物權的國家干預，本質上屬于自然資源物權的公法限制，即通過制定相應的行政法規對自然資源物權予以必要的國家干預。如對某些自然資源生產和交易的限制，以都市計劃安排土地合理開發利用、規劃城市建設以及自然資源環境保護方面的限制性規定，以及對自然資源征收、征用方面的法律規定等。
我國尚未建立環境資源基本法。隨著社會經濟的發展，對于日趨增多和復雜的環境生態問題，其處理方式和解決手段也需要是多方位、多層次的對策措施，在需要建立一系列相關的法律時，“實踐中各國認識到必須先確定一個統一的綜合性政策目標，這種綜合性的政策目標在整體上轉變為國家意志時就是現在的所謂基本法?！?0世紀60年代末和70年代初，蘇聯、日本、美國、瑞士、羅馬尼亞、兇牙利等國都制訂了綜合性的環境與資源保護法。
自然資源是指一定的技術經濟條件下，自然界中對人類有用的一切自然要素。為土壤、水、礦物、森林、草原、野生動植物、陽光、空氣等等。也有學者認為“自然資源，從法律上來說，是指能夠供人們生產或生活中利用并作為所有權、使用權客體的自然物質，目前一般包括土地資源、水資源、礦產資源、森林資源和其他生物資源（野生動植物）、海洋資源、草原資源、風景名勝資源等?！辈还苋绾危纪怀隽俗匀毁Y源的價值所在，但從定義中我們可以窺探出人們更多地是從經濟利益角度來認識自然資源。我國是一個自然資源大國，資源總量居世界前列，但我國又是一個人口泱泱大國，自然資源的人均占有量遠遠低于世界人均水平。我國自然資源的開發利用也正基于前期人們從經濟利益考慮而造成自然資源狀況惡化，主要表現為土地資源水土流失，沙漠化威脅嚴重，耕地銳減，農業分攤水量降低，城市嚴重缺水，森林覆蓋率萎縮，草地退化，物種瀕危面擴大，礦產、能源資源供需矛盾突出。明顯，如何保護、合理利用自然資源已成了刻不容緩的大事。目前，已有學者就自然資源（基本）法立法的可行性進行了系統的研究，從自然資源角度、法律角度提出了自然資源（基本）法立法的必要性，認為制定自然資源（基本）法勢在必行，并提出了自然資源（基本）法立法的現實條件、立法方案及框架方案等，自然資源（基本）法的制定迫切性也正反映了自然資源法在環境法中的重要位置。
生態環境保護法之所以必須得以提出和構建，蓋系本世紀以來，人類生活的地球上，生態破壞達到了令人發指的程度，盡管科學和技術在過去的100年里獲得了突發猛進的發展，卻正是20世紀新技術的發展成為導致生態衰敗的禍首，實際上，科學技術的進步與生態的衰敗形成了強烈的對照，人類生活的兩個世界-他所繼承的生物圈和他所創造的技術圈-業已失去平衡。究其原因，唯“技術只重視處理分離部分的方法，即分解論方法，生態系統恰恰與技術不同，生態系統是不能也不應該被劃分成可隨意處置的幾個部分的，生態系統的特性就在于它是一個整體，在于其各個部分之間都是有機聯系在一起的。”這種處理方式之不同使得人們忽略了生態環境的正確處理方法，使生態環境保破壞愈演愈烈，而生態環境保護法更加受到人們的關注。
生態環境建設要求防止土地資源的被破壞（因為生態環境的惡化多基于此）、水土得以保持，防治沙化、水資源污染的防治以及發展生態農業，在充分利用自然資源優勢促進經濟發展的同時更要考慮資源的承受能力，遵循自然生態規律，確保有限資源能夠滿足經濟發展的要求，更要堅決杜絕掠奪性、破壞性經濟營，嚴格控制環境污染，切實保護好生態環境；必須防止資源開發正在造成的生態破壞；建立自然保護區和生態示范區，有效保護珍稀瀕危動植物和生態環境，以遏制生態環境破壞趨勢。我國環境法學者對生態環境保護的研究，已經引起國家的重視。我國開始重視生態環境保護問題。國務院在2000年12月21日發出通知，印發了國家環保總局會同有關部門制定的《全國生態環境保護綱要》，要求各地區各有關部門結合實際情況認真貫徹執行。制訂本地區、本部門的生態環境保護規劃，積極采取措施，加大生態環境保護力度，扭轉生態環境惡化趨勢。
一、領導干部“河長制”自然資源資產離任審計主要目標
實施的“河長制”，是指由省、市、縣黨委和政府主要領導分別擔任行政區域“河長”、“副河長”，開展領導干部“河長制”自然資源資產離任審計可以積極全面的推動各級黨委、政府組織全面履行河湖保護管理責任，強化河流資產及環境保護的責任，強化建立一把手負責的“河長制”。審計明確主要審計對象為審計地方的“第一河長”。開展領導干部河流保護離任審計是建設生態文明先行示范區的一個重要舉創，是創新綠色發展指標體系的重要組成部分。審計將以“河暢、水青、岸綠、景美”的河長制管理目標為重點，突出水污染防治、水資源保護、水生態維護、河湖健康保障等核心內容，審查各級黨委、政府以及村級組織是否多級聯動，建立水陸共治、部門聯治、全民群治的河湖保護管理長效機制，是否全面履行河湖保護管理責任。切實加強水管理，保護水資源，防治水污染，維護水生態，保障河湖健康。
二、開展領導干部“河長制”自然資源資產離任審計重點
開展領導干部“河長制”自然資源資產離任審計工作要緊緊圍繞河長制工作要求，要與當地主要領導責任掛鉤，審計任初級離任時間節點時期河流保護情況，水體變化情況，審查水域岸線兩個保有率不萎縮，即水域面積、自然岸線保有率不萎縮；水質不惡化，即水質功能區水質達標率、地表水達標率、集中式飲用水源水質達標率。切實了解領導干部在任時期對河流保護具體開展的工作和成效，領導干部任期內執行“河長制”的情況。主要圍繞加強水管理、保護水資源、防治水污染、維護水生態，明確“統籌河湖保護管理規劃、落實最嚴格水資源管理制度、開展江河源頭和飲用水源地保護、加強水體污染綜合防治、強化跨界斷面和重點水域監測、推動河湖生態環境保護與修復、加強水域岸線及采砂管理、加強行政監管與執法、完善河湖管理保護制度及法規開展領導干部河流資源資產離任審計，并對離任領導作出任期內河流資源環保責任評價。在開展“河長制”領導干部自然資源資產離任審計中促進河湖保護管理和加強生態文明建設。
三、開展領導干部“河長制”自然資源資產離任審計主要內容
1.審查河流資源環境管理方面約束性指標、綠色發展指標體系和目標責任制完成方面。審查是否劃定禁止開發范圍、劃定飲用水源保護區，是否實現江河源頭保護區零排放等約束新指標，“水資源開發利用、用水效率、水功能區限制納污”三條紅線控制情況，審查是否落實生產項目水土保持“三同時”制度，了解水土流失綜合治理、生態修復力度、生態清潔型小流域治理情況。了解“水十條”落實情況，了解河流水體生態體系的構建情況情況。劃定岸線保護區、保留區、限制開發區、開發利用區等有關情況。是否劃定環境敏感區、生態脆弱區、水環境惡化區并進行嚴格管控。監控河流水體排放量指標、環境質量指標、重點項目、環境管理等，建立水體生態補償制度等情況。審查綠色發展指標體系中的資源利用、環境治理、環境質量、生態保護、結構優化、綠色生活、居民滿意等幾個指標落實情況。
2.審查河流資源開發利用保護相關法律法規、政策措施情況及有關部門責任落實情況，審查《新環保法》、“水十條”的貫徹落實情況，在行政執法過程中是否存在、落實省政府貫徹國務院《水污染防治行動計劃》的有關情況。審查水資源管理保護相關政策制定和執行情況。審查水資源管理保護政策措施執行情況。審查市政府執行國家和省有關水資源管理保護政策情況，以及市政府制定相關政策措施的情況。審查被審計領導干部涉及水利資源開發利用保護事項決策情況。審查部門落實責任情況，重點審查環保部門排污許可和水利部門排污口的設置管理、水利部門的采砂管理及水利工程管理、林業部門濕地管理、國土部門的水域岸線管理、農業部門的漁業管理等行業監管情況，重點對水資源、采砂等河湖管護中存在的突出問題監督管理情況進行審查。
3.審查“河長制”涵蓋江河湖泊水域有關的專項整治行動情況。審查地方政府是否開展工礦企業及工業聚集區水污染專項行動、城鎮生活污水專項治理行動、畜禽養殖污染專項整治行動、農業化肥農藥零增長專項治理行動、農村生活垃圾及生活污水整治行動、船舶港口污染專項整治行動、侵占河湖水域及岸線專項整治行動、非法采砂專項整治行動、非法設置入河湖排污口專項整治行動、漁業資源保護專項整治行動等落實情況及開展效果。
4.審查河流自然資源開發利用及管理情況，政府部門在涉及取用水、排污等方面相關審批、管理、指標分配的情況。審查取用水總量控制情況。審查水質監督管理情況。審查政府開展水資源監管執法工作情況。審查是否建立河湖自然資源監督管理制度，有關建立水域占用補償制度、建立網格化、全方位河湖水域岸線巡查檢查制度和違法行為報告制度、日常監督和考核制度等情況。審查江河源頭和飲用水源地、水源涵養地的保護情況，是否實現江河源頭保護區零排放。審查水域岸線管理及采砂管理情況，了解有關河道采砂管理及行政審批情況。了解水體污染綜合防治有關情況，審查有關工礦企業污染、城鎮生活污染、畜禽養殖污染、農業面源污染及船舶港口污染的防治情況。了解水資源利用情況，對總用水量、單位GDP用水量、單位工業增加值水量、農田灌溉水有效利用系數等進行對比分析。
5.審查“河長制”自然資源安全重大污染隱患及預警機制建立情況。審查“河長制”是否建立責任層層落實情況，審查是否建立河流突發事件應急預案，是否建立突發水污染處置應急預案，審查水體、水質監測情況，調取跨斷面和重點水域監測相關數據，分析該區域水量、水質監測變化情況，審查建立水質惡化倒查機制，是否落實有關整治責任和限期整改措施。審查是否出現水資源污染影響人民群眾生產和生活安全的重大事件，采取了何種緊急治理和長效治理措施，存在水污染隱患的重大問題，重大水污染事件預警機制、突發事件應急處置機制的建立和執行情況。對是否建立水質惡化預警、污染來源區域、行業倒查機制。
四、領導干部“河長制”自然資源資產離任審計創新方法
1.利用河湖管護信息系統查詢法，根據河長制要求，建立了河湖管護信息系統，根據該系統可以查詢對比水域案線和水質變化情況，也可以對比水雨情、水功能區、水源保護區、濕地保護區、養殖區、排污口等進行監控對比，同時可以根據該系統內建立的河長制通訊平臺、審查日常巡查、舉報投訴、問題督辦、情況通報、責任落實等情況的落實情況。
2.地理信息系統對比法，利用“河長制”建立的全省河湖管理地理信息系統，對涉河湖岸線的基礎數據、涉河工程、水域岸線管理、水質監測等信息化、數字化信息對比，利用衛星衛片分析成果或按照水利國土部門行業監測數據，對比任期前后的水域面積、自然岸線保有率情況，利用環保部門監測公布的數據，對比反映重要水功能區水質達標率、地表水達標率、集中式飲用水源地水質達標率。對跨界斷面和重點水域實時監測數據、污染信息、水雨情信息進行對比分析。利用環保部門的水質監測數據、水利部門的水量監測數據、林業部門的濕地監測數據、國土部門的岸線監測數據進行收集對比。分析對比領導干部任前任后河流各項指標變化情況，從而判斷領導干部任期河流管理和保護責任；取得有關規劃數據，對比規劃落實情況，對比領導干部任前任后各項數據的變化情況，判斷領導干部任期內“河長制”制度落實情況。
3.GIS底圖查詢法。在GIS底圖的基礎上，繪制出流域河段責任劃分圖、生態文明村落分布圖、規模以上污染源分布圖、采砂點分布圖、重要涉水工程分布圖、重點水庫水情、重點水功能區、水源保護區、濕地保護區、養殖劃分區等有關內容，進行對比分析，分析查詢重要事件節點其主要指標的變化量，有關部門落實責任等情況。
4.責任落實法。重點審計主體責任落實情況、方案制度建設情況、專項整治行動落實情況。檢查“三大紅線”政策落實的情況、項目管理責任落實情況、規劃落實情況，審查河流環境保護責任分解到位，是否落實各項安全隱患防患責任，對地方河流重大事項的決策是否失誤，各項責任未落實對河流資源環保所造成的影響，對社會造成的影響等，判斷領導干部在政策制度方面應負的有關責任。
關鍵詞：環境資源法；立法目的 ；價值定位
中圖分類號：D922.601 文獻標識碼：A文章編號：1673-0992（2010）11-0000-02
一、環境資源法的概念及研究現狀
環境資源法，是指調整人們在開發利用、保護改善環境的活動中所產生的環境資源法社會關系的法律規范的總和，是一門新興的綠色學科。環境資源法理念的提出雖然較新穎，但是它的發展卻有著一定的歷史。
二戰之后，隨著環境污染，生態破壞，資源緊缺等問題日趨明顯，“老三論”發展為“新三論”，緊接著，一系列的環境學、生態倫理學等自然科學和社會科學逐步形成，都為環境資源法的基本理念的形成奠定了基礎。
1969年美國通過制定《國家環境政策法》來提倡防止或者減少人類對環境與自然生命物的傷害； 1993年，《韓國環境政策基本法》也強調“使現在的國民能夠享受環境的恩澤，同時讓后代能夠繼承”；1993年11月，日本修訂頒布的《環境資本法》將環境資本法理念提升到另一個高度，它明確了國家、地方公共團體、企事業者及國民的責任和義務；確定構成環境保護政策的根本事項；推進環境保護政策的制定與實施；確保現在和未來的國民享有健康的文化生活的同時，為造福人類做貢獻。我國1978年和1982年頒布的憲法也涉及到環境保護的規范。
18世紀中期到20世紀初期，環境資源法不僅對有經濟價值的自然資源作規定而且逐步開始把環境資源作為一種公共利益。自然資源具有除了作為資源應具有經濟性的功利性的價值外還有其自身存在的重要性與正當性。從20世紀初期開始，直到20世紀中期，西方發達國家國內環境法的發展與進程的相似和步伐的一致才促使了國際環境法的形成與發展。真正使全球一體化的環境立法呼之欲出的是到了20世紀末，人們對環境保護的意識更加加強，發達國家的全方位重視環境的立法，且把環境與資源的保護看得與經濟、社會的發展相提并論。這無疑是環境資源保護立法的飛躍。
二、環境資源法的立法目的
法律是人類有意識地創立以達到一定目的的產物，是國家權力通過外部強制力保證實現的最廣泛的社會生活條件的總和。環境法的目的是為了通過立法來實現代際人類的權利和利益，且保護生物的共同利益。
關于環境資源法的目的，學術界歷來有兩種爭鋒相對的觀點：一元論和二元論。一元論的觀點是：環境資源法應該以保障人體健康為唯一目的。而二元論的觀點則是：環境資源法的目的應該是二元或者多元。筆者支持二元論說，但筆者同時認為更名為多元論則較適合。因為，我國對環境資源法的理解更傾向于多元，即經濟、社會和環境保護的協調是我們所追求的。
從多元論角度出發，筆者認為，環境資源法的目的是環境資源法主體必須遵守的共同準則。環境資源法的目的具體可以分為三個層次：初級目的、中級目的和終極目的。
初級目的是保護人類既成權利和利益。保持社會秩序和行為規律不變是法律的基本社會功能。人們根據法律法規可能預測今天和明天他人的行為，才有可能根據某種情況判斷該產生的結果，也才有可能做到法律面前人人平等，才有可能最終形成一種進行合作、解決糾紛的定式。環境資源法作為一種綜合運用公法與私法手段結合的社會法，從社會公共利益出發，所以說環境資源法制保護的是人類既成權利和利益。
環境資源法的中級目的，即實現經濟、社會和環境資源保護的協調及社會的可持續性發展，也是當下所倡導的多元論說，且停留在實然層面?？沙掷m發展要求考慮環境的長期承載能力，要求從自然資源和環境的角度提出適合人類長期發展的模式和戰略。環境保護與可持續發展密不可分，兩者既有區別又有聯系，要實現可持續發展，就必須維護和改善人類賴以生存和發展的自然環境，因為經濟發展離不開環境和資源的支持，發展的可持續性取決于環境和資源的可持續性。
環境資源法的終極目的就是為了實現正義。正義“能使法官在決定最困難的問題時的理由令人印象更深刻、更‘職業化’和絕對必要，而較少主觀性、‘政治性’和捉摸不定，也不會根據法官個人的價值和他們的道德政策偏好?！薄罢钦x概念，把我們的注意力集 ”正義的終極追求作為一種價值體現在環境資源法這個部門法上主要表現為環境和環境安全：公平或正義是最基本的法律價值之一，也是環境法的最具普遍意義的目的。環境公平要求我們與地球上其他物種需享有同等權利，并且與過去或者未來的地球生物同等的享有這種對自然資源的權利。我們必須保證與人類生存息息相關的生態環境及自然資源基礎處于良好狀況，或不遭受不可恢復的破壞，因為我們沒有可以任意使用、浪費這種自然資源的權利。這就是自然資源立法的最終目的。
三、環境資源法的價值定位
環境法價值理念的認識路徑包括現代人類中心主義、生態中心主義和可持續發展價值理念三個觀點。不難看出，價值定位與立法目的是相一致的。只有價值定位確定后，才能確定立法目的，因為價值體現目的的方向。人類中心主義經歷了由古代宇宙人類中心主義到中世紀神學人類中心主義到現代環境倫理學人類中心主義這三個階段。生態中心主義認為，只有從包括人類在內的所有生命物種的利益和價值出發去保護整個地球生物圈，才能更好的保護人類的生存環境。生態中心主義看到了人與自然界中其他物種之間的不平等，但沒有深入思考揭露隱藏在這一不平等背后的恰恰是人與人之間的不平等。在主張人與自然和諧統一的整體價值觀及深環境論中的環境整體主義方面，可持續發展觀與其的認識是一致的，而不同之處則是可持續發展觀在強調人與自然和諧統一的基礎上，更承認人類應對自然的保護承擔起道德人的責任，以及對一定社會中人?
關鍵詞：自然資源單行法；矛盾；沖突；可持續發展
中圖分類號：D901 文獻標識碼：B 文章編號：1009-9166（2011）020(C)-0308-02
引言：在資源爭奪戰的今天，除了要盡可能提供有利條件從國外引進資源，更重要的是保護好本國國內所擁有的資源財富。自然資源的法律保障即是一條重要保護途徑，我們應充分發揮其作用，為我國經濟、社會的可持續發展奠定基石。我國現有的自然資源法體系以各種單行資源法集合為法群形態的自然資源法律體系框架已經初步形成，并發揮了相應的作用。但是，我國自然資源單行立法之間還存在很多矛盾和沖突之處。
一、自然資源單行法之間的矛盾和沖突
1、調整對象的矛盾和沖突
我國自然資源法體系的調整對象表現為交叉、重疊與法律空白并存的情況。
（1）調整對象的交叉、重疊
自然資源單行法中調整對象的交叉重疊現象表現為一個對象被多部單行法所調整或者一個單行法規定多個調整對象。以《中華人民共和國水法》第二條和《中華人民共和國漁業法》第二條規定為例，《漁業法》所規定的漁業生產活動其實就是對水資源的一種開發、利用和管理，從這個意義上來說，《漁業法》的調整對象被包含在《水法》的調整對象之內了。這種重疊引起單行法之間的調整對象產生沖突，造成立法浪費。
（2）法律空白的存在
目前，我國自然資源調整對象一方面出現重疊，但另一方面部分自然資源領域卻處于無法可依的狀態，如濕地、石油、國家森林公園等。而且隨著新的自然資源不斷被挖掘和出現，新的法律空白也必將出現。如此，在整個自然資源法中，將導致部分自然資源領域的管理無法可依，在這個自然資源極為有限或者稀缺的時代，是極不利于我國自然資源的長遠保護和發展的。
2、立法目的的矛盾和沖突
就我國現有的各自然資源單行法來說，立法目的主要可以分為兩種：一種是經濟目的，一種是生態目的。
（1）經濟立法目的
如《礦產資源法》第一條“為了發展礦業，加強礦產資源的勘查、開發利用和保護工作，保障社會主義現代化建設的當前和長遠的需要”，這是為了建設的需要，突出經濟利益。從總體來說，我國的大多數自然資源單行法都以經濟利益為立法目的，如《水法》、《森林法》、《土地管理法》、《礦產資源法》、《漁業法》等大多為社會主義建設和人民生活的需要，雖然有些包含“可持續發展”的字眼，但總體來說其目的應為經濟目的。
（2）生態立法目的
《草原法》第一條規定為“為了保護、建設和合理利用草原，改善生態環境，維護生物多樣性，發展現代畜牧業，促進經濟和社會的可持續發展”，強調保護生態環境和社會的可持續發展，表明其生態保護的立法目的，以環境的和諧發展為主線。在整個自然資源單行法中，強調生態目的的法律屈指可數，主要有《草原法》、《野生動物保護法》和《水土保持法》。
3、監管職責的矛盾和沖突
由于我國各自然資源單行法的制定以各行政部門的利益為基礎，因此作為行政管理權限爭奪的產物，自然資源單行法之間在監管職責上的矛盾和沖突是不可避免的。如《水法》規定：在行洪、排澇河道和航道范圍內開采砂石、砂金，必須報經河道主管部門批準，涉及航道的，由河道主管部門會同航道主管部門批準。而礦石、沙金屬于礦產資源，按照《礦產資源法》規定，地質礦產部門也可以進行管理。實踐中兩個部門管理沖突不斷，地質礦產部門認為水利部門降低收費標準吸引沙農，水利部門又指責地質礦產部門發證時不指定地段，造成大堤堤腳、危及大堤安全等險情。這種管理權限規定的矛盾和沖突，必將導致管理權限配置不合理，大大的增加了自然資源資源糾紛，極為不利于我國自然資源的可持續發展。
二、自然資源立法的完善及建議
1、以可持續發展為指導，以生態效益為立法目的
黨的十七大報告提出：“建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式。生態文明觀念在全社會牢固樹立?！鄙鷳B文明首次寫入黨代會報告并提到建設高度，充分體現了生態環境的和諧對整個社會發展的重要性。
（1）在憲法中應該增加有關可持續發展和生態效益的相關內容。
憲法作為我國的根本大法，其規定的內容是最根本、最重要的問題，具有最高的法律效力。將可持續發展和生態效益提升到憲法高度，可持續發展和生態效益才會被包括自然資源在內的各個領域和部門的高度重視，在立法、執法、司法實踐當中具有最高的法律依據和效用，不僅有利于提高可持續發展和生態效益的層次，而且有利于調和各個部門之間的利益。
（2）在各單行法及其實施細則中加重可持續發展和生態效益的內容。
雖然目前我國部分自然資源單行法中有可持續發展的內容，但是可持續發展的內容規定得過于抽象化，導致其價值的表面化，無法得到具體運用。筆者認為，在各個單行法，應該增加可持續發展和生態效益的具體內容，并且將其具體化，同時因為實施條例可以直接將內容運用于實踐，具有很強的可操作性，因此應特別加重可持續發展和生態效益的內容，并將法律責任加以明確化，增強實施力度。
2、制定自然資源綜合法
目前，我國制定自然資源綜合法的條件業已成熟，1994年我國政府制定了《中國21世紀議程》，賦予了自然資源合理開發、利用、保護的重要地位，確定了自然資源的可持續發展戰略。黨的十七大報告將可持續發展作為科學發展觀的基本要求，這一切都為《自然資源保護法》的制定創造了良好的政策環境與政策支持，理論界和實務界也被都進行了相應的論證。制定自然資源綜合法顯得十分必要而且合理。
3、完善各自然資源單行法
我國部分自然資源單行法中的有些內容已經顯得陳舊和落后，尤其是注重經濟利益方面的內容已經不僅和時代的發展要求相違背，而且有害于環境的可持續發展，急需加以修訂。
（1）修正各單行法的立法目的和原則
自然資源單行法的目的應該是為了自然資源的長久持續發展，充分發揮自然資源的環境效用和價值，因此，各單行法的立法目的應該調整為生態目的。目前，部分單行法的立法目的雖然為生態目的，但是其中還是帶有經濟目的的內容，如《草原法》的立法目的中還有建設利用草原、發展現代畜牧業的目的。對于經濟目的，各單行法應該盡可能的加以弱化甚至去除，使各單行法真正的、完整的是為了生態的目的。
（2）修正單行法的調整對象和監管職責
我國各單行法應該加以修訂，明確本法的調整對象，同時和其他單行法加以溝通協調，部門之間加以合作，明確監管職責，部門之間在修訂單行法時，應該以自然資源的可持續發展為本，而不是以本部門利益為主，保證自然資源被合理管轄，部門各執其法，各司其職，共同為自然資源的長遠發展發揮應有的作用。
（3）更新單行法的相關內容
隨著時代的發展，一些新的內容將會出現，單行法也應該在有利于本法發展的基礎上進行及時的更新，對于落后的內容加以去除，新的內容加以引進。其實施條例也應該逐步更新，順應時代的發展要求，轉變發展理念，在條例中應該更多的是彰顯可持續發展和生態效益的內容，摒棄落后的條款，在實踐中真正發展好、利用好、保護好自然資源。
結論：針對自然資源在國民經濟中的地位和我國自然資源立法現狀，我國應根據自然資源的特點，對自然資源法進行相應的調整，加以變革和完善，多管齊下，以達到維持自然資源的永續利用，實現人口經濟、社會與環境、資源的協調發展，最終實現人與自然的和諧共存和共同進化。
作者單位：湖南師范大學法學院
作者簡介：李麗娟，女，湖南長沙，湖南師范大學法學院，碩士，環境與資源保護法。
[1]楊士龍。論礦產資源法的體系結構。云南民族大學學報(哲學社會科學版).2008.5(3).
[2]李愛年。自然資源保護法體系存在的問題及建議。生態經濟。2001.1.
[3]海燕。從法的效益價值談我國環境立法中的自然資源保護問題。中國環境法網。2004.11.
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